贯彻科学发展不断加强制度创新工作
制度创新是科学发展观的重要内容，是发展社会市场经济的强大动力和体制保障。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要完善社会市场经济体制，推进各方面体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，全面提高开放水平，着力构建充满活力、富有效益、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会提供强大动力和体制保障”。只有不断加强制度创新，才能更好地践行科学发展观，推进科学发展，实现科学发展。
一、建章立制促进了我区各项事业的健康发展
近几年来，区委、人大、政府、政协四大家及区直机关认真贯彻落实党的十六届四中全会精神和十七大精神，着力加强制度建设和制度创新，出台了《招商引资考核奖励办法》、《项目建设考核奖励办法》、《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》、《关于积极发展现代都市农业扎实推进社会新农村建设的意见》、《区义务教育五年脱困进步工程实施方案》、《区农村居民最低生活保障制度试行办法》、《区新型合作医疗制度实施办法》、《区常委会工作规则》、《区人民政府工作规则》、《区影响机关效能行为责任追究暂行办法》等一系列制度性文件，据粗略统计，近三年来出台各种制度规章、制度性文件近 160 个，其中：政治建设类 69 个，经济建设类 18 个，社会建设类 68 个，文化建设类 2 个。这些制度性文件的出台，夯实了我区经济社会平稳健康发展的基础，推进了各项事业的蓬勃发展。
第一，经济实力显著增强。
2021 年，全区生产总值达到 22.78 亿元，比 204 年增长 2.37 倍，地方一般性预算收入达到 3282 万元，比 204 年增长 2.76 倍，比 1988 年建区之初增加近 35 倍。
第二，社会事业全面进步。
社会救助体系不断完善，城镇低保应保尽保，被征地农民集中安置小区正式动工，被征地农民基本养老保险稳步推进，所有在职村干部全部纳入养老保险参保范围，中小学生全部享受“两免一补”，义务教育实现率达到 99.5 ，文化事业蓬勃发展，城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗深入推进，启动城乡困难群众大病医疗“事中救助”和临时救助工作。人口自然增长率控制在 0.53 以内，人居环境质量及污染指标达到标准， 万元 GDP 综合能耗下降 4.4 ，安全生产全面达标，人民的民主权利得到有效保障。
第三，人民生活不断改善。
城镇居民可支配收入达到 12593 元。农民人均纯收入达到 4639 元，比 204 年人均增加 1546 元。实现了出行“村村通”，全区 98 的村实现了通水泥路。广播实现“村村通”，广播电视覆盖率达 95 以上。“电信村村通”，通讯信号覆盖率达 98 以上。新农村建设全面推进，生活环境明显改善，小康生活步入常态，社会治安状况良好，人民的幸福指数不断提高。
第四，新型工业化跨越式发展。
工业强区、项目兴区战略促进了我区工业发展的强劲势头，规模以上企业由 10 年前的 5 家上升为 20 家，工业总产值由 10 年前的 2.087 亿元上升为 40.84 亿元。初步形成铝及铝制品、电子材料、电线、电缆、医药化工、机械制造与加工、乐器制造等六大主导产业。
207 年工业对财政贡献突破亿元大关。新型工业的发展对由城郊农业区向新型工业区跨越式发展起着决定性作用。
二、当前制度建设中存在的主要问题
虽然我区的制度在不断健全和完善，对经济社会发展起到了保障作用。但用科学发展、和谐发展、可持续发展的观念进行分析^p ，在当前的制度和制度建设中还存在不可忽视的问题，有的制度不适应、不符合科学发展观的要求，有的制度不完善，有的制度创新不够，不同程度地制约和影响全区协调可持续性地发展：一是关于农村基本经营制度、土地制度设计的不完善是农村落后、城乡差距扩大的主要原因。事实上现行的农村基本经营制度只存在“分”的层次，过去靠乡村集体这个“统”的层次来为农民提供社会经济服务的组织已不存在，可以说统分结合的双层经营体制机制中，现在已基本变成只有农户承包经营这一层了。这种分散成千家万户的经营方式导致土地分割，限制了农村土地有效流转，束缚了农村生产力的发展。再如，在农业劳动力转移中，制度缺失表现为缺乏统一有效的劳动力市场，制度不当又表现为户籍制度等，国家通过一系列政策规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业、社会福利、社会保障等公民权益与户口相挂钩，导致城乡二元分割，使得中国农村发展的速度远远落后于城市，农民很难享受改革开放、社会发展进步的成果。
二是关于招商引资、项目建设的考察论证，准入制度不够完善，激励机制有待进一步创新。前几年，各级党委政府大员上阵招商、广辟门路招商，对于一个发展不够、财匮乏的城区来说无疑是正确的，使一批产值过百万元、千万元甚至数十亿元的企业纷至沓来落户，对工业强区、项目兴区、工业产值增加二十倍起到了强大的推动作用。但是，对于个别引进项目在资保护、环境保护、排污监管等方面，还存在把关不严、监管不力的问题；少数企业对财政贡献甚微；有的科技含量不高，不利于我区新型工业的发展。与此同时，我们对于经济效益、社会效益双赢、可持续发展潜能大、财政贡献大的企业及项目负责人缺乏丰厚的奖励机制。
三是干部考核制度还需要进一步全面科学。对于干部考核，提拔任用、公开选拔上探索了许多有益的规章制度，这对于我区经济社会发展起到了极大的组织保障作用。但是，考核制度、晋升制度、降职制度与激励机制尚需有机地 结合；“督事、评绩、考核、奖惩”“四位一体”结合不够紧密，岗位绩效与干部利益没有直接挂钩，区直机关有的主要负责人反映他们负有管事的责任，但没有管人的职务升迁、工资升降、绩效额度的权力，个别单位甚至出现管人与管事相脱节现象。干部干好干坏一个样，积极性、主动性、创造性没有得到充分发挥。
四是人才引进尤其是工业、农业、教育、医疗卫生的高科技人才引进机制不够健全，缺乏编制，缺乏财政实力等丰厚的待遇留住现有的人才，吸纳紧缺的农业、卫生等方面的外来人才。
五是缺乏贯彻落实制度的刚性约束机制。纵观近几年建立的 100 多项制度，无论政治建设、经济建设，还是社会建设制度，应该说已经比较完善了。但是，有的把制度当作点缀机关的门面；有的将制度束之高阁，仍然我行我素；有的制定了制度，但并没有制定执行制度的措施；有的注重对执行制度好的给予奖励，但忽视了对违反制度的制约处理。因此，仅仅制定规章制度是不够的，重要的是要制定强有力的措施，保证制度的实施。否则，再多的制度也只能是形同虚设的一纸空文。
三、不断加强制度创新，推动我区经济社会可持续发展
第一，要进一步创新新农村经营、土地制度，促进农村的可持续发展。
生产发展是建设社会新农村的物质基础，也是解决农村一切问题的根本前提，是经济社会发展的关键所在。建设社会新农村，主要任务必须而且只能是促进农村经济发展。
一是创新农村基本经营制度，实行农业适度规模经营，通过土地等生产要素的集中，使农业生产经营单位的生产规模扩大和生产效率提高，赢得规模效益和最佳经济效益。
二是创新发展农村合作经济组织，实现组织创新，提高农民的组织化程度。要进一步总结我区已经发展起来的蔬菜协会、柑桔协会、蜜柚协会、茶叶协会、营销协会的典型经验，使广大农民看到专业合作经济组织为农民提供社会化服务的优势，大力发展农民专业合作社，着力支持农民专业合作社开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营，进一步提高农民的组织化程度，增强集体经济实力和社会化服务功能，推动农村生产力发展和新农村建设。
三是创新土地流转和征用制度，培育要素市场，建立失地农民的保障机制。在进一步明确农村土地产权关系的基础上，在法律上赋予农民永久性的土地承包权，并使这一权利物权化。与此同时，要建立农村土地承包权和使用权的流转平台，使进城务工的农民愿意将自己承包的土地转移或转包给他人，促进土地进一步集中，为建立现代化农业创造条件。
四是完善农业保护政策，加大对农业的投入，建立稳定的公共财政支撑体系。首先，在稳定和完善现有农业补贴政策的基础上，逐步建立和完善符合区情的农业支持保护制度。一要明确公共财政应进一步提升农业科技的创新能力；二要加强农村劳动力技能培训，增强就业能力，提高科学种养水平；三要重点加强对能够直接改善农村生产生活条件的农村公路、人畜饮水、农村水电、沼气等工程的支持力度；四要大力发展农村教育、卫生和文化体育事业。其次，要进一步探索新的政策支持方式。采取政府补助建设物资为主、资金为辅的方式，通过民办公助，“以奖代补”等手段，依靠广大农民进行项目建设，使新农村建设逐步演变成一种民间自发、内涵更加丰富、更注重社会实效的群众活动。
第二，要进一步创新项目建设责任制度，促进经济稳步增长。
近几年，随着招商引资、项目建设的发展，我区经济综合实力不断增强，但随着我区经济实力增强，项目建设到了应该有所选择的时候了，要进一步创新项目建设责任制度，促进经济稳步增长。
一是项目专班要对项目进行科学论证，看它是否会对环境造成严重污染，影响可持续发展，凡是对环境有潜在威胁的项目要一律亮红灯，不准进入。
二是项目专班要对项目的经济效益进行科学预测，凡是不能为增强财政实力作出贡献的项目，要从项目库中剔除。这两项原则要作为对项目专班进行考核的硬杠杠。项目负责人必须负起这一历史责任。项目建设搞得好，可持续发展的潜能大，为财政增收作出的贡献大，对项目负责人理应给予重奖，用丰厚的奖励激励项目专班的历史责任感和使命感。反之，一定要追究项目负责人责任，包括不能职务晋升，不能涨工资在内，迫使项目负责人花大力气对项目进行科学筛选，以确保经济平稳较快科学发展。
三是建议区政府要授予项目负责人在指导项目建设过程中对企业大胆说“不同意”的权利。凡是在从事项目施工建设的企业，税收必须在缴纳，这要成为施工合同中的硬指标，并作为综合目标考核的重要依据。
四是要对项目达效后进行税收跟踪监督，防止税收流失。要研究惩罚性措施，对区耗费了巨额人力财力支持发展的项目，个别企业通过不正当手段，将税收流失到他地的，要毫不手软地进行惩罚，停止企业享受的一切优惠政策。要用严厉的惩罚唤醒他们的良心自省，保障政府的投入，通过利税推动生产力的发展，最终惠及全区人民。
第三，要进一步创新科学技术奖励制度，推进我区科技进步。
“科学技术是第一生产力”，要实现工业、农业、旅游经济跨越式发展，必须靠科技支持。因此，政府在原有制度的基础上进一步优先考虑创新科学技术奖励制度。
一是出台科学技术奖励制度，对那些在科学技术方面作出了突出贡献的，技术改造取得重大突破的，推广新的科学技术取得重大成果的科技人员，政府要给予重奖。当然衡量科技有贡献、有突破、有成果、有创新根本标准最终只有两条，第一看对财政的贡献指标。第二看对社会发展促进效果。凡是运用先进的科学技术为的经济增长作出重要贡献的，建议区政府按照对地方财政贡献增长 50 万元的奖励 5 万元，增长 100 万元的奖励 10 万元，增长贡献 500 万元奖励 50 万元，增长 1000 万以上的，奖励可以直接征求贡献者的意见，需要房子车子就奖房子车子。用重奖激励更多科技工作者潜心研究发明创造，用奖励激发机关工作人员想方设法引进高新技术项目发展，用重奖吸引外地科技工作者把自己的发明成果放到促进的经济发展。
二是要创新专利奖励制度。建设创新型国家其核心就是要发明创造并拥有自主知识产权，自主知识产权关系到我区核心竞争力的提升。要鼓励区属企业、农业发明创造，拥有自主知识产权，要正确树立国家授予人的专利就是区专利的观念，为我区所有。因此，创新专利奖励制度是非常必要的。专利的奖励额度可根据对贡献大小来研究确定。
第四，要进一步创新医疗卫生制度，让农民享受高质量的医疗服务。
近几年，我区的医疗卫生事业取得长足进展，新型农村合作医疗全面推开，补偿标准逐步提高，慢性病补偿的范围逐步扩大，基本解决了广大农民看不起病的问题。但是，要从根本上解决农民看病难看病贵的问题，仍然需要在制度完善上下功夫。
一是要创新卫生投入制度。要合理确定区、乡医疗机构基本建设项目、设备购置 , 要适当提高医务人员差额拨款标准，要单列医疗机构公共卫生人员编制，人才培养及公共卫生人员工作经费要全额纳入区财政预算，要对乡村医生实行养老统筹。要积极争取中央、省、市项目支持，落实地方配套经费，尽快完成区、乡、村医疗机构达标建设。要大力吸引社会资，鼓励和引导社会力量兴办私立医院，促进多元化办医。
二是要建立医疗卫生人才制度，用优厚的待遇吸引高精尖医疗技术人才投身的医疗卫生事业。建议区政府建立医技人才引进制度，从研究生、大学本科、专科毕业的临床医学专业中招录一批后备人才，从社会上引进一定数量的具有执业医师资格的骨干人才，充实加强区乡医院医技队伍。
三是要强化现有医疗卫生人员的技术培训。
45 岁至 55 岁的人员要定期轮训， 45 岁以下的人员要进行脱产培训，提升他们的学历资质，提高他们的技术水平。对乡村医生要给他们指定学习科目，提高他们的疾病防控、基本医疗水平。
四是要建立医疗卫生人员职业道德教育制度，提升医疗卫生人员医德素质。
五是在医药体制上进行创新，医药彻底分开运行，从制度上保证农民看得起病，吃得起药，享受高质量的医疗服务。
第五，要进一步创新干部考核制度，推进科学发展。
毛泽东同志曾经说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。过去是这样，今天全面贯彻落实科学发展观，推进经济社会又好又快发展，干部的主导作用仍然极为重要。因此，进一步完善干部考核体系，对推动经济社会发展必将起到组织保障作用。但通过调研分析^p ，建议在干部考核中仍需要从六个方面进一步创新和完善：一是合理量化考核指标。在干部考核中不仅要有量的考核，而且要有质的考核，既不能将需要并且能够量化的工作抽象化，凭印象来评价干部，也不能把难以量化甚至无法量化的工作人为量化，把干部的政绩完全等同于几个数字。
二是客观全面评价干部。在具体操作中，既要看经济成果，又要看社会进步；既要看城镇的变化，又要看农村的发展；既要看硬环境的加强，又要看软环境的改善；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量的增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看基础建设的“显绩”，又要看改善生态环境的“潜绩”。
三是要继续坚持群众公认的原则。在考察干部过程中，要充分发扬民主广泛听取群众意见，既要在所在的领导班子成员中进行了解和考察，又要到分管的部门、联系村、联系项目中听取基层干部、工人、农民的评价和意见。继续完善民主评议和票决制度。
四是要创新干部能上能下杠杆机制。对于开拓进取，综合能力强，政绩突出的干部要大胆提拔使用，甚至破格提拔；对于饱食终日，碌碌无为的干部经教育不改的，要进行免职或降职处理。
五是要实行“一把手”负总责的工作责任制。将管人与管事结合起来，探索建立“督办、评绩、考核、奖惩”四位一体的工作机制。六是要进一步加强同纪检、监察、审计、检察院、法院等执纪执法部门的联系，及时了解相关信息，认真听取执纪执法部门的意见建议。防止干部“带病”上岗、“带病”提拔。只有全面了解掌握干部的政绩 ，给以恰如其分的评价，才能为选拔任用干部提供可靠的依据，选拔德才兼备，公道正派的干部，推进我区经济社会的科学发展。
第六，要进一步加强制度清理和创新，坚决把“花架子”制度请下来，坚持把强有力的落实制度的约束机制健全上来。
经过调查分析^p ，我们建议，应该在全区范围内对现有的制度进行一次清理，凡有利于科学发展的要保留，不利于科学发展、“花架子”式的要废除，不健全的要完善，不适应的要创新。同时，要进一步建立健全落实制度的约束惩处机制。并把制度清理和创新作为学习实践科学发展观活动的一项重要内容狠抓落实。对单位的考核中，不仅看你完善创新了多少制度，而且要看清理废除了多少“花架子”式制度，杜绝学习实践科学发展观活动中出台新的“花架子”制度，以保证学习实践科学发展观活动本身的科学性。同时对保留下来的制度、创新健全的制度及约束机制，要认真组织学习，逐条弄懂弄通；在执行规章制度时，既要严格按章办事，坚决落实到位，特别是要做到规章制度面前人人平等，又要动之以情，晓之以理，循循善诱，以理服人，保证制度的全面贯彻执行。
制度创新是推动科学发展的长期任务，有效的制度建设和制度创新，能够为实现科学发展提供可预期的稳定的机制，使科学发展的优势日益显现出来、发挥出来。
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