洪泽湖管理现状与对策研究
张加雪;刘洪林;朱建伟
【期刊名称】《中国水利》
【年(卷),期】2010(000)002
【总页数】2页(P35-36)
【关键词】洪泽湖;管理;条例
【作 者】张加雪;刘洪林;朱建伟
【作者单位】江苏省洪泽湖水利工程管理处,223100,洪泽;江苏省洪泽湖水利工程管理处,223100,洪泽;江苏省洪泽湖水利工程管理处,223100,洪泽
【正文语种】中 文
【中图分类】TV85
一、洪泽湖管理体制沿革及管理现状
1.历史沿革
1956年以前，洪泽湖由安徽、江苏两省管理。1953年三河闸工程建成后，为了加强洪泽湖水库管理，于1956年经国务院批准将安徽省的泗洪、盱眙两县划归江苏省的淮阴行署，同时设立洪泽县统一管理洪泽湖。1986年江苏省人民政府决定将洪泽湖分别划归淮阴市的洪泽、盱眙、泗洪、泗阳、淮阴五县。1996年，由于成立地级宿迁市，沿湖五县又分属淮阴（现更名为淮安）、宿迁两市。2004年起，洪泽湖沿湖周边分别有淮安市及所属的淮阴区、洪泽县、盱眙县和宿迁市及所属的宿城区、泗洪县、泗阳县。
2.其他涉湖行业管理单位
洪泽湖其他涉湖行业管理的单位有：江苏省洪泽湖渔业管理委员会办公室、省洪泽湖渔政监督支队（隶属省海洋渔业局），省三河农场（隶属省农垦局），省洪泽农场（隶属省监狱管理局），江苏泗洪洪泽湖湿地自然保护区（隶属泗洪县）。
3.涉湖管理的政府部门
涉湖管理的部门有水利、交通、渔业、农业开发、林业、环保等。由于无专门管理洪泽湖的统一协调机构，又无总体规划的指导，各部门在开发利用和治理保护洪泽湖上各自为政，各行其是。水利部门管理洪泽湖的水量和相应的水工程，主要负责防洪、蓄水、灌溉、排涝、供水、发电以及建设维修水工程；交通部门管理水运和航道，负责航道的治理和监督；渔业部门管理渔业捕捞、渔业开发和水产养殖；农业开发部门负责新技术、新项目在水面上的推广应用；林业部门负责管理湿地资源和野生鸟类、禽类；环保部门负责监测湖区水质污染情况。沿湖周边的乡镇、村组和养殖户，各自在本行政区划范围内盲目圈围、围网大搞水产开发。
4.江苏省湖泊管理的组织机构
根据 《江苏省湖泊保护条例》第五条规定，江苏省水利厅是洪泽湖的主管机关。目前参与洪泽湖管理的省管机构为省洪泽湖水利工程管理处，按照省水利厅有关文件要求，在处机关增设湖泊管理科，为科级建制，专门负责洪泽湖的保护、开发、利用和管理工作。
淮安市根据市机构编制委员会《关于市入江水道管理处增挂市洪泽湖高邮湖管理处牌子的批复》和省政府及水利厅相关文件要求，市洪泽湖高邮湖管理处和市入江水道管理处实行一个机构两块牌子，协助做好淮安市境内洪泽湖、高邮湖的保护、开发、利用和管理工作。该市涉及洪泽湖管理的洪泽、盱眙、淮阴三个县（区）明确的湖泊管理职责分别由洪泽县河湖管理处、盱眙县河湖堤防管理处和淮安市淮阴区河湖管理处承担。
宿迁市明确由市水务局工管处具体负责湖泊管理工作，并成立了湖泊管理工作领导小组。沿湖各县（区）明确的湖泊管理工作分别由宿城区运南灌区管理所、泗洪县濉汴河管理所和泗阳县运南灌区管理所代管。
二、洪泽湖管理中存在的问题
1.湖泊管理范围不清晰，职责不明
根据 《江苏省水利工程管理条例》第四条规定，水利工程管理单位是主管部门根据工程管理需要设置的水利工程管理机构。湖泊条例第八条规定“湖泊保护范围为湖泊设计洪水位以下的区域，包括湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施。县级以上水行政主管部门应当会同有关部门按照湖泊保护规划划定湖泊的具体保护范围，设立保护标志。”这就产生了水利工程管理单位越界管理，水利工程管理单位在管理条例规定的范围以外从事水利工程管理活动，没有法律依据。因为湖泊保护范围大大超出了已经确权划界的水利工程管理范围，这些范围内的湖泊，水利工程管理单位并没有进行确权划界。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”，而省属湖泊管理机构没有取得应有的行使管理权的权属证明。
2.机构尚不健全，职能落实还不到位
根据 《江苏省洪泽湖保护规划》第三十八条“洪泽湖实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。”淮安市采取在该市入江水道管理处增挂洪泽湖、高邮湖湖泊管理处牌子，人员编制、经费渠道等保持不变。涉湖县（区）将河道管理所更名为河湖管理处，增加湖泊管理职能。宿迁市采取将湖泊管理职能交由县（区）管理所代管的形式。两市的湖泊管理机构实质上均为兼职机构，人员编制、经费都没有增加，人员也未真正落实到位。
3.经费不足，装备缺乏，巡查工作不到位
根据省机构编制委员会办公室《关于江苏省三河闸管理处更名等问题的批复》文件精神，更名后该单位的人员编制、经费渠道等保持不变。作为一项涉及多领域多学科的重要的湖泊管理工作，湖泊管理单位明显力不从心。洪泽湖面积大、范围广、交通不便，巡查费用高，管理人员少。县（区）湖泊管理机构办公条件差，缺乏必要的管理设施和管理经费，无巡查车辆和必要的技术装备，致使目前的湖泊巡查工作在时间、空间上的密度不够，湖泊巡查浮于形式，没有真正落到实处，对毁坏水利工程的行为不能及时发现并制止。
4.水事违法案件查处不力
目前，涉湖水事违法案件均以市、县级水行政主管部门管辖，省管湖泊管理机构进行湖泊巡查，发现问题向省厅汇报或者经群众举报省厅后，由省管湖泊管理机构复查，县级水行政执法机关立案查处。舍弃了根据案情需要和符合法律规定应有的级别管辖等规定，不仅不符合湖泊管理工作实际，也不符合有关行政执法管辖的法律规定。
洪泽湖沉积了为数可观的可用于建筑的黄砂。近年，沿湖地区社会发展迅速，建筑业市场火暴，砂石需求剧增。随着洪泽湖黄砂的发现，采砂船不断涌入洪泽湖，洪泽湖面临黄砂的开采与禁采、限采的矛盾。禁采既缺乏执法装备，也缺乏法律支撑，没有形成水政、公安、海事等执法机构的整合力量，非法采砂活动制止力度不够。
5.涉湖其他行业无视水法规
由于无专门管理洪泽湖的统一协调机构，又无总体规划的指导，各部门在开发利用和治理保护洪泽湖上各自为政各行其是，各行业之间、各地区之间都缺乏协商沟通的渠道。
三、洪泽湖管理工作的对策研究
1.完善湖泊管理组织
（1）成立洪泽湖管理委员会
洪泽湖虽为省管湖泊，但是按照统一管理与分级管理相结合的原则，不仅涉及周边淮安、宿迁两个市的六个县（区），而且涉及建设、环保、交通、规划、国土资源、渔业等多个行业部门，管理职能上既有分工又有交叉，迫切需要一个多方合作协调机制，在管理、开发、保护、科研、执法等方面加强交流、相互协作、形成合力。
（2）完善湖泊管理机构和相应的考核机制
建立健全各级专业湖泊管理机构组织，落实人员编制，建立符合湖泊管理实际的经费保证渠道，完善必须的办公设施。明确省、市、县各层次湖泊管理机构的任务和目标要求，制定相应的湖泊管理工作考核办法，建立湖泊管理目标考核和奖惩机制，定期对各级湖泊管理机构进行目标考核。
2.开展湖泊管理科学研究
按照湖泊管理规范化的要求，组织人力对洪泽湖开展全面调查研究，摸清家底。在湖泊勘界设桩，划定湖泊管理范围和水域确权工作的基础上，编制洪泽湖历史图集，绘制洪水风险图，建立洪泽湖地理信息系统。根据湖泊现状，修正库容曲线和防洪预案。规范洪泽湖周边圩区、蓄滞洪区建设，制定挡浪堤与设计洪水位之间湖泊管理政策。密切与水利、环保、渔业管理等科研部门的联系与协作，加强对湖泊水环境容量、蓝藻监测等湖泊管理要素的科学研究；做好对洪泽湖矿藏储量分布的勘探、可行性研究和开采规划工作，积极应用遥感技术（RS）、地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)等先进的技术手段，努力实现洪泽湖管理技术的现代化。
3.加大湖泊管理经费的投入
一是在湖泊的机构上要增加专门编制，增添专业人员。二是在项目经费上针对洪泽湖管理的工作内容，科学编制预算，并保证足额到位。三是在管理设施上，在沿湖县（区）建立洪泽湖管理工作基地。四是在管理装备上，有计划地逐步配齐巡查车船以及湖泊管理的各项技术设备。
4.加强政策法规研究
在做好当前湖泊管理基础工作的同时，应加强政策法规研究，探索湖泊管理新机制、新模式，适时修改湖泊条例。理顺省、市、县湖泊管理机构的工作关系，借鉴其他地区、其他行业湖泊管理工作的先进经验和做法，制定符合洪泽湖管理实际的湖泊管理办法和可操作举措，使洪泽湖管理逐步走向规范化。
5.加大涉湖违法行为的打击力度
对湖泊采砂问题，应尽早制订采砂规划，并研究对策。对违法采砂行为，必要时借助水上公安、海事等执法机构实行联合执法，坚决给予打击。对违法建设项目、圈圩等违法行为，加大巡查力度，努力做到发现一起，查处一起。通过执法，维护水行政执法的权威，树立湖泊管理的形象，增强人们的湖泊保护意识。
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