政府信息公开案例分析
【案情】
2012年3月23日,济南沃德汽车零部件有限公司退休职工刘红刚向济南市国资委递交信息公开申请，要求公开济南汽车配件厂改制的十三条信息。
济南市国资委于2012年4月10日作出的《告知书》中，告知第一条、第三条信息可供查询，其余的十一条信息以其它理由不予公开，并约定4月16日在龙奥大厦接待室进行信息公开查询。4月16日上午，国资委法规处魏守祥等四人，允许刘红刚看了信息公开申请第一条、第三条的文件，刘红刚当场要求复印公开的信息却遭到拒绝。其余的十一条信息被以各种理由没有公开。无奈，刘红刚又递交了《再次申请信息公开说明》并要求一周后公开。由于国资委没有及时公开信息，刘红刚于2012年5月2日到济南市行政复议办公室申请复议。行政复议的目的：1、要求将国资委公开的文件复印。2、要求公开其余的十一条信息。
2012年5月3日刘红刚收到济南市国资委的《告知书》，称其余十一条信息属于商业秘密不予公开。主要内容为：“一、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会济国资企改（2005）120号文件，关于济南汽车配件厂改制重组国有产权转让有关事项的批复’，该信息存在可提供查阅。二、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会关于济南汽车配件厂国有资产处置意见的批复’，经核查该信息不存在。三、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会济国资产权（2005）112号文件，关于企业改制资产评估项目予以核准的函（附评估结果汇总表）’，该信息存在可提供查阅。四、‘济南汽车配件厂人员安置和补偿金说明或就业安置金说明’，经核查该信息不存在。五、‘济南市人民政府济政土字（2006）172号及济南市国土资源局文件济国土资发（2006）183号，济南汽车配件厂国有土地置换协议’，该文件从文号上看不是我委制作，从你们申请的内容看，该信息可能与济南市国土资源局有关，如需要建议你们向济南市国土资源局咨询相关问题。六、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会与北京弘毅投资创业中心及北京弘毅投资顾问有限公司之济南汽车配件厂产权转让协议’，该信息属于一般民事合同并涉及第三方，其信息查询需要征求第三方意见。七、‘济南汽车配件厂所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案及身份转换之经济补偿金登记表’，经核查该信息不存在。我委于2012年3月6日做出的《告知书》附有《济南汽车配件厂济汽配厂发（2005）11号》，有关职工安置事宜你们可参考该方案。八、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会就济南汽车配件厂改制备忘录’，经核查该信息不存在。九、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会关于济南汽车配件厂国有产权转让收益处置方案’，经核查该信息不存在。十、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会就济南汽车配件厂国有产权转让公告的主要内容’，该信息已于2005年5月18日在济南产权交易所网站上予以公告。十一、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会转让济南汽车配件厂涉及的债权、债务处理方案’，经核查该信息不存在。十二、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会就改制济南汽车配件厂转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件’，该信息属于一般民事合同并涉及第三方，其信息查询需要征求第三方意见。十三、‘济南市人民政府国有资产监督管理委员会与北京弘毅投资及北京弘毅投资顾问的产权交割事项’，该问题表述不明确，请予以更改补充。”
2012年5月25日，刘红刚收到济南市人民政府《不予受理行政复议申请决定书》（济政复不字（2012）25号）。2012年6月4日，刘红刚向济南市中级人民法院提起信息公开行政诉讼，后者裁定移交济南市天桥区人民法院审理。2014年2月27日，济南市天桥区人民法院判决撤销《不予受理行政复议申请决定书》（济政复不字（2012）25号）。2014年5月5日，济南市人民政府作出《行政复议决定书》（济政复决字（2014）26号）：1、责令被申请人向申请人提供济国资企改（2005）120号、济国资产权（2005）112号文件复印件。2、维持被申请人对申请人要求的其余十一项信息所作具体行政行为。
刘红刚因不服济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称济南市国资委）于2012年4月10日作出《告知书》的具体行政行为，于2014年6月17日向山东省济南市历下区人民法院提起行政诉讼，请求依法判决：1、被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会2012年4月10日作出的《告知书》违法，并依法撤销；2、请求将企业改制的其余十一条信息公开。
济南市历下区人民法院判决如下：
1、撤销被告济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2012年4月10日作出《告知书》的第六、十二项内容；
2、驳回原告刘红刚要求撤销济南市人民政府国有资产监督管理委员会于2012年4月10日作出《告知书》第一至五、七至十一、十三项内容的诉讼请求。
（一）权力与救济
本案中，原告主张的是政府信息公开的公民知情权，原告刘红刚依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《关于印发〈国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法〉的通知》（国务院国资发（2009）18号文件）向济南市国资委提出要求公开济南汽车配件厂改制的有关信息。济南市国资委未依原告申请公开，原告向济南市行政复议办公室提出行政复议未果后诉之人民法院。
从案情来看，原告知情权未获实现的侵害来自于被告的具体行政行为。原告的救济依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
原告向被告济南市国资委递交信息公开申请遭拒绝，原告的相关知情权遭到侵害，该权利的侵害来自于行政机关的行为。行政诉讼的原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。根据《行政诉讼法》规定在确定行政诉讼原告资格方面采用的是“合法利益”的标准；而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定同样对原告提出了具有“合法权益”的要求。基于上述规定，原告适格可以申请复议或提起诉讼。本案中，原告信息公开申请遭拒绝后向济南市国资委的所在的本级政府--济南市人民政府提出行政复议，在济南市人民政府作出不予受理行政复议申请的决定后寻求通过行政诉讼来实现有关知情权。本案不涉及国家赔偿。
本案中，被告济南市国资委于2012年4月10日作出的《告知书》存在不当之处，虽然被告济南市国资委作出《告知书》程序无异议，但《告知书》的内容存有异议。主要是针对原告刘红刚的第六、十二项申请，《告知书》的第六、十二项分别告知原告刘红刚“该信息属于一般民事合同并涉及第三方，其信息查询需要征求第三方意见”。对此，原告刘红刚认为“被告对原告申请的第六项内容不予公开，但原告通过其他途径已经获得；关于《告知书》的第十二项内容，被告称信息不存在，但原告认为存在，即原告《协议》的第九条”。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开……”。依照该规定，当且仅当申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私并且公开后可能损害第三方合法权益的情形下，才应当书面征求第三方意见，而并非所有涉及第三方民事权利义务的政府信息都应当征求第三方意见。济南市国资委作出的《告知书》认定有关信息属于一般民事合同并涉及第三方，并未认定涉及商业秘密、个人隐私，故应当认为，《告知书》的第六、十二项内容存在不当，应当予以撤销。
从本案来看，在政府应该公开的事项中，有很多是诸如国民经济和社会发展规划这样与国家宏观经济发展相关的信息，这些信息与每一个公民都有关系，但是却很难说某个个体对其具有“合法利益”或“合法权益”关系，因此，行政相对人在对此类政府信息公开提起诉讼时就容易遭遇原告不适格的尴尬。
（二）制度与程序
首先，我们进行该案信息公开的正当性分析。一是传送带模式（民主正当性）的判断，要求行政权必须从民意机关获得民主权的传送才获致其正当性，即行政的任务在于实现立法者集体选择的政策，其正当性视是否获得立法授权而定。就本案信息公开来看，其依据是《中华人民共和国政府信息公开条例》，《条例》第九至十四条规定了政府信息公开的范围及相关要求，故本案的信息公开具有法律法规的明确规定，可以通过传送带模式加以检验。二是专业模式及参与模式的判断，本案未涉及专家决策及行政程序的公平参与。
其次，是申请信息公开主体救济机制的分析。政府信息公开制度是指国家行政机关以及法律、法规授权或委托的组织在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。为督促行政机关认真地履行其信息公开的义务，切实保障公众获取政府信息的权力，《条例》从三方面实现了监督与保障机制：一是建立行政机关的内部监督制度，包括建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，对政府信息公开工作进行考核评议，政府信息公开工作主管部门和监察机关对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；二是为侵犯公众知情权设置有效的救济渠道，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，认为行政机关在政府信息公开工作中具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议和行政诉讼；三是设立了责任追究机制，对违反《条例》相关规定的行为设置了相应的法律责任。
监督与保障机制的核心在于救济机制，“无救济的权利是无保障的权利”，政府信息公开的救济手段及途径包括行政复议和行政诉讼。本案原告已通过行政复议及行政诉讼寻求获得救济。
一是行政复议，根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的可以向行政机关提起行政复议，行政复议是行政机关实现内部监督，纠正行政违法和不当行为的重要手段，对于保障相对人的合法权益具有重要作用。信息公开的行政复议与其他事由的行政复议相比有一定的特殊性。主要体现在申请人资格方面，《行政复议法》规定行政复议的申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。如上所述，信息公开有两种模式，一是主动公开，二是应申请公开。引发纠纷的信息公开行为主要集中在行政机关主动或应申请公开了属于信息公开豁免范围的信息，公开的信息中涉及了个人隐私、商业秘密，或者向行政机关申请信息公开而不被允许或未予回应。对于第一种情形，相对人提起行政复议没有法律上的障碍。第二种情形下，行政机关不公开政府信息侵害的是否是申请人“合法权益”呢？这种情况直接侵害的是申请人的“知情权”，但我国现行立法并没有“知情权”的明确规定，以侵害“知情权”为由提起行政复议没有法律依据。因此，《条例》的实施还需要配套的法律法规的修订，对“知情权”做明确规定。
二是行政诉讼，对于信息公开纠纷所引发的诉讼，可分为以下5类：1、行政主体应当依法主动向社会公开有关信息却没有公开。2、行政主体依据特定个体的请求应当公开有关信息却没有公开。这类情形既包括公开请求人因行政主体不作为、拒绝公开或部分公开而提起的行政诉讼，本案就属该类情形。3、在行政机关作出信息公开的决定之后，信息公开之前，第三人不服信息公开的决定提起的行政诉讼。4、第三人因行政主体公开信息侵犯其合法权益而提起的行政诉讼。5、行政复议改变原行政机关的关于信息公开的决定，复议的申请人或第三人不服复议而提起的行政诉讼。
有关信息公开的行政行为确认不仅仅局限于传统的传统行政行为（具体行政行为），而应代之以笼统地使用“行政行为”的概念，以求扩大其内涵，进而拓展行政诉讼的受案范围，以适应行政活动方式的不断发展和丰富。政府信息公开正是在服务行政的背景下出现的一种新的行政活动方式，它是一种非常特殊的行政活动。从行政法律行为和行政事实行为的分类来看，前者是行政主体以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行为，如行政处罚、行政许可、行政命令等等；后者指行政主体以不产生法律约束力而以影响或改变事实状态为目的实施的行为，其只导致事实上的后果，该后果可能是特定法律后果的条件。行政事实行为因其自身特性，在行政管理领域中扮演着越来越重要的角色，这不仅缘于行政事务的持续扩张与行政实务的发展，也基于国家和社会不断向给付行政与信息社会发展。政府信息公开行为被视为典型的行政事实行为。
依据行政诉讼法第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在政府信息公开行政诉讼中，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼法规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则。政府信息公开行政诉讼的核心问题，就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道信息的内容和性质，所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开，而不能由处于不利地位的原告承担举证责任。在政府信息公开行政诉讼中，原告的举证责任主要体现在以下五种情形：一是起诉被告对于信息公开申请不予答复的，原告要证明其提出申请的事实；二是起诉被告拒绝更正政府信息记录的，原告要证明被告提出的与其自身相关的政府信息记录何以不准确；三是原告需证明其申请获取相关政府信息系根据自身生产、生活、科研等需要；四是在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明其受被诉政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实；五是起诉行政机关未在法定时限履行职责的，要有能证明行政行为时间违法的证据。
正如《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条所述，其立法目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。在不断推进政府信息公开的过程中，应努力完善和探索救济机制与途径，切实保障行政相对人的合法权益。
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