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电子政府建设与政务公开研究

时间：22-09-15 网友

电子政府建设与政务公开研究

08秋行政管理郭文浪

【内容提要】：

在政府信息化建设中，我国面临的一个突出问题是，电子政府建设与政务公开的关系问题。这就是人们通常所说的“电子”与“政务”的关系。电子与政务的关系，说到底就是电子政府发展中的技术与体制的关系问题。这两者的核心，或者难点，绝大多数人认为不是技术，而是政务，或者与此密切相关的体制、制度层面的问题。因为实现政府信息化的技术，到目前为止，基本可以得到保证，也趋于成熟，而政务方面问题的解决，则要复杂的多。既然体制问题才是电子政府发展中的关键，这就意味着政府信息化的建设，必须把解决政府管理中的体制、制度方面的障碍，放在重要的地位，并为政府信息化不断创造有利的体制条件或提供体制保障。

【关键词】：电子政府政务公开促进对策

一、电子政府建设与政务公开

（一）电子政府建设的意义

自上世纪70年代以来，诸多国家的政府管理呈现出了低效和衰败的迹象，一种新的政府治理模式应运而生，其特点是：强调政府在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互作用，强调政府与公民社会的协商与合作管理，强调政府成本更少而运转更好，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府，强调顾客第一和消费者主权，强调政府职能简化、组织结构“解科层化”、作业流程电子化，等等。

进入21世纪，互联网技术的发展日新月异，已经渗透到人类生活的各个领域。一个全球性的信息社会正在从发达国家向发展中国家延伸。而领导信息化发展的各国政府，也都在适应形势的要求，加速向电子政府的过渡。政府政务工作的自动化、网络化、电子化已是当今时代的必然要求。政府信息化是社会信息化的基础，政府信息化也是国民经济信息化建设的重要组成部分。在发达国家的"信息高速公路"规划领域中，"电子政府"均被列在首要位置。我国一直将电子政务系统的建设放在优先发展的战略位置上，国家信息化领导小组第一次会议指出：推进信息化必须政府先行，带动信息化发展。政府信息化建设要与政府职能转变相结合，提高办事效率和管理水平，促进政务公开和廉政建设，特别要针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性。

目前，我国正实施以宽带网为基础的网络互联平台建设，政府网上应用提将获得高速、海量的信息疏通与转接，从而构筑电子政务信息高速公路。政府上网工程下一步发展的重点是"电子政府服务"：在确保网络和信息安全的前提下，实现政府可公开信息资源共享和动态更新，提供政府网上便民服务应用项目，推动各行业上网进程。可见，电子政务必将成为专用技术与网络应用的一片沃土。

新的政府治理模式探索和确立的过程，也是世界信息技术飞速进步，整个社会管理电子化、自动化、网络化程度不断加深的过程。上个世纪90年代以来“电子政府”的出现和迅速扩展，正是当代信息技术革命与世界范围内的“新公共管理运动”和“追求善治”热潮相结合、相互动的必然产物。简而言之，“电子政府”的目的是，借助信息网络技术，构建政府的新模式新形态，形成一个效率更高、反应更灵敏的政府，一个更开放和透明、更为公众了解和知情的政府，一个更具亲和力、更多与社会大众互动交流的政府，一个更廉洁勤政、能有效减少官僚主义、形式主义和贪渎现象的政府，一个更节约、资源耗费更少、更符合环保精神的政府……

“治理与善治”的时代潮流催生了电子政府，电子政府的实施反过来推动政府的改革与发展。对中国而言，大力发展电子政府，不但必要而且十分迫切。要达成电子政府的设定目标，我们显然还有大量的工作要做。

国家信息化领导小组第一次会议决定，把电子政府建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。《决定》的出台对于应对加入世界贸易组织后的挑战，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进社会监督；实施信息化带动工业化的发展战略，具有十分重要的意义。电子政府的建设可以促进政府提高管理和服务的水平。因为电子政府是国民经理和社会信息化的“牛鼻子”，是转变政府职能的“助推器”，是传递政令的“千里马”，是反腐倡廉的“好帮手”，是政府与群众之间的“连心桥”，是节约行政开支的“好管家”，是政府信息资源的聚集库和开发中心。

（二）政务公开研究

实行政务公开，是促进民主政治建设，调动群众积极性、创造性的重要举措；是加强权力制约，从源头上预防、治理腐败的治本之策；是密切党群关系、维护改革、发展、稳定的必然要求。各级组织一定要从政治和全局的高度，充分认识在推行政务公开的重大意义，认真抓好这项工作。通过政务公开，要实现一个总体目标，即构架出高效廉洁的政务运行体系；达到两个加强，即加强社会主义民主制度，加强党风廉改建设；建立三个良好机制，即方便群众的服务机制，简捷快速的办事机制，遏制腐败的约束机制。

二、电子政府建设与政务公开的关系

（一）政务公开是电子政府建设内容中信息资源开发利用的一个重要方面

政务公开是电子政府建设内容中政务信息资源开发利用的一个重要方面。中办发[2004]34号文《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》指出，信息资源作为生产要素，无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位，已成为经济社会全球化背景下国际竞争的一个重点。加强信息资源的开发利用、提高开发利用水平，是落实科学发展观、推动经济社会全面发展的重要途径。文件要求，加强政务信息资源的开发利用，建立健全政务公开制度。

到2004年底，全球网站信息资源总量大约为130亿个网页，我国网站信息资源的增长速度虽然很快，但在全球总量中所占比例只有大约2.4％。据统计，我国80%以上的有用信息都由政府掌握，这些信息往往被封锁在政府机关，老百姓很难得到和利用，这种情况的蔓延势必会阻碍信息的自由流通和信息产业的发展

（二）政务公开是电子政府建设的基础

著名经济学家、国家信息化领导小组专家咨询委员会副主任在谈到政务公开时说，“国家信息化的第一要务是电子政府。但在工作中发现困难重重。因为电子政府需要建立在政务公开和公共信息透明的基础上，否则只是用电子技术来代替纸面的东西。有的机关把公共信息变成私有财产，变成自己寻租的工具，于是就把内部网络搞成了‘信息孤岛’。”信息就是权力，如果各部门与公众密切相关的信息已经对公众公开，在电子政府建设中，信息的互联互通阻力就相对小一些。因此，部门信息公开的程度从根本上决定了电子政府的服务的深度和广度，制约着电子政府的发展空间。只有信息公开，电子政府才具有可以健康生存的生态环境。

（三）电子政府为政务公开提供必要的技术手段

1．电子政府建设为政务公开提供必要的技术手段

政务公开办法规定，政务公开的方式的主要有：⑴政府公报；⑵互联网上的政府网站；⑶在政府机关主要办公地点设立公共查阅室、资料索取点、政务信息公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等场所或设施；⑷政府新闻发布会以及广播电视、报纸、杂志等公共媒体；⑸其他便于公众及时准确获得信息的形式。其中通过政府网站公开，不受时空限制，每一公民都可以平等地获取政府信息，无疑是最为经济、有效的一种方式。

2．电子政府能够将政务公开刚性化、程序化。

传统政府的运行模式是柔性的，有很大的人为随意性。电子政府系统是把政府的运行过程设定为一种信息流动过程，其工作机制是按政府运行过程和信息流动过程之内在规律设计。政府必须遵循已经客观化的电子政府系统平台所规定的过程运行，因此被严格地刚性化、程序化，从而大大弱化了传统政府运作的人为性。可以设定门户网站的信息采集推送规则，一旦有《信息公开办法》规定必须主动公开的政府信息产生，可被直接推送到政府网站。

（四）政务公开与电子政府共同服务于打造廉洁、勤政、透明、高效的“阳光政府”的目标。

推行政务公开的目的，在于建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其合法权益，监督政府机关依法履行职责。而电子政府也是服务于这一目的。如上文所述，电子政府将政府的运作过程是通过构建的数字信息平台进行信息处理以实现政府的决策和管理，同时保证其结果的高效、科学与公正。由于政府决策和管理等主要政府活动被转移到电子政府系统平台并在其上进行。这一过程由各个相互联系又相互独立的环节组成，它使政府运行的主观性受到极大抑制。而且对公众服务的事项，公众可以查看自己的申请事项处于哪一环节，这样可以监督政府及公务员。

三、电子政府和政府公开未来的发展及对策

（一）加强规划，统一部署

首先要加强政治领导，由中央政府进行统一的战略部署和宏观规划。电子政府的实施客观上要求实现充分的信息共享和交流，如果各自为政建设开发，就会导致管理效益低下甚至出现数据冲突和管理混乱。比如，当前我国的电子政务发展，主要是系统内自上而下的纵向推动（如金税工程）和地区内的横向推动（如“数字北京”计划）两种方式。这两种推进如果采用不同的安全认证标准和文件传输协议，那么它们的交叉部分就会产生严重的兼容性问题。如果让大家自行协调，则协调成本将十分高昂，而且时间极为漫长。

因此，有必要借鉴发达国家的经验，充分发挥中央政府的集中、统一领导作用，以促进政府信息系统的一体化、标准化和产业化。总的原则是，在电子政府的建设上，要采取“规划上计划、实施上市场”，“逻辑上集中，物理上分布”，“标准上统一，产品上分散”的发展模式。具体来说，由中央权威机关制定电子政府的总体发展战略和基础性的技术标准，由应用政务信息系统的各个政府部门与市场上的各个厂商，在长期密切合作和互动中将电子政府的若干“零部件”——如公文、档案、人事、财务、资产、计划、会议、图书资料等业务流和信息流的管理系统——逐步标准化、模型化和规范化。至于具体的硬件设施和应用软件，则通过政府招标采购的办法，进行充分的市场竞争。最终的结果，既统一标准，协调发展，打破条块分割和信息孤岛，又避免重复建设，节约财政资源，保证信息系统的质量，并支持和促进IT产业尤其是国产软件业的发展。

（二）给政府业务重新“梳一次辫子”

其次，要大力推进政府部门的管理体制改革和机构改革，加快政府职能转变，重组政府业务流程。如果政府与公众、与顾客的接口由办公室、柜台、窗口移到了计算机屏幕，而组织机构和运行方式原封不动，职能上的错位、越位和缺位依旧，那么这种信息化也不过是徒增一堆花费昂贵的机器而已。以转变政府职能，增强政府监管的有效性和政府服务的便利性为发展电子政府的出发点和落脚点，客观上要求我们摒弃按照既有的条或块来规划发展的老思路，而代之以按照政府的业务流为主线来设计规划的新做法：将政府的各种职能和具体业务进行科学的分类、综合、归并，然后根据轻重缓急的不同，将其中具有模块化特征或相对恒定性的业务流一个一个地电子化、自动化和网络化，这就如同给政府的业务工作重新“梳一次辫子”，等到按照优先顺序把“辫子”梳理完毕，一个电子政府的框架就算搭成了。

机构改革和职能转变是一个痛苦的过程，尤其是对那些观念陈旧者、行为固化者和既得利益者更是如此。由此，我们也不难理解为什么有一些政府机关工作人员包括领导干部不愿接受甚至抵触电子政务的开展。据某直辖市市委党校和科协对该市领导干部的一项调查显示，“未使用过电脑和国际互联网的领导干部，占被调查总人数的23.7%。”这一比例在广大落后地区，显然还要高很多。但是，正所谓“世界潮流，浩浩荡荡”，不管有多少客观的理由来拒绝政府的电子化、信息化和网络化，这个趋势是挡不住的，而且，越是犹豫观望，越要付出代价。

（三）分清轻重缓急，集中力量办大事

再次，科学设定电子政府建设的优先项目，尽早发展国家急需的管理信息系统。欧洲委员会在2001年召开的关于“e欧洲2002年”会议中提出，欧盟的会员国应以20个基本公共服务项目作为实现政府上网服务的优先考虑，其中12个为面向居民的服务，包括所得税、职业介绍、社会安全与福利、个人文件、汽车注册、建筑许可申请、警察通告、公共图书馆、证明文件、高等教育入学申请、动迁通知和地址更改、健康与医疗服务。另外8个为面向企业的服务，包括雇员的所得税预扣、公司税申报及评估、增值税申报及评估、新公司的登记注册、统计数据、海关申报、环境保护报告、支付与采购。很显然，发达国家的政府内部管理系统和决策支持系统已经比较健全，因此他们现在的重点是发展对外服务系统，实现内外相通。与发达国家相比，我国的电子政府建设还刚刚起步，如果我们不顾国情，满足于轰轰烈烈的外部效应，忽略了扎扎实实的内网建设，那么可能要犯战略性的错误。正确的做法是要把政府内部的管理信息系统的建设与面向公众的服务信息系统的建设结合起来，综合考虑，统筹规划，利用后发优势，实现跨越式发展。

当前，尤其要发挥我们的制度所具有的“集中力量办大事”的优势，启动或加快那些具有全局性、战略性和基础性的大型、超大型国家信息系统的建设，为我国的经济持续发展和社会长治久安打下坚实的根基。如居民、企业的注册信息系统、国家地理信息系统、社会保障管理信息系统、金融管理信息系统、税收管理信息系统、财政管理信息系统、海关管理信息系统、公安司法管理信息系统，等等。这些信息系统，是国家的神经中枢，建设和维护得好，可以使国家的人、财、物、地各方面的资源得到有效管理和合理使用，极大地提高资源配置效率和效益，而且也是政府真正实现网上对外服务的基础。

（四）电子政府和政务公开均重要，但并非唯一

最后，必须充分估计到建设电子政府可能会面临的障碍和困难，正视电子政府实施后可能带来的消极负面影响，及早采取有力的应对措施。很显然，电子政府的发展必须与信息基础设施的建设和互联网络的普及保持协调，如果不能使社会大众普遍上网，那么电子政府就只能为少数人提供服务和便利，就会成为少数幸运网民而非广大人民群众的电子政府。而且，很多无法上网的人，可能恰恰正是最需要政府提供帮助和服务的人（如申请救济者、寻求就业者）。因此，在建设电子政府的全过程中，始终要致力于消除数字鸿沟，防止信息化扩大贫富差距和社会不平等。电子政府发展到一定阶段后，信息安全问题将会越来越突出，既有可能遭遇到外部的入侵，也有可能遭遇到内部的破坏。特别是对高端信息产品的核心技术，我们基本上没有自主知识产权，严重受制于人。因此要采取切实有效的措施，处理好信息保密和信息公开的关系，处理好自主研发和对外引进的关系。此外，各地方各部门还要正确处理开拓创新与实事求是的关系，从自身的实际需求、财政状况出发搞电子政府建设，量力而行，不搞攀比，不搞华而不实、贪大图全的形象工程。

政府治理变革的最终目的是达成善治的秩序，电子政府是通向这个秩序的重要手段，但它不是唯一的，更不是万能的，“一网就灵”永远都只是一个神话。事实上，有一些政府工作和职能是不可能通过网络处理的，传统的政府运行的一些原则、架构和方式在一定范围内依然有效，对这样一些不能或不必“e化”的方面，我们同样要秉持善治的理念去关注和不断地改进。

政务公开的程序会进一步完善。立法需明确公开程序，将公开规定为政府机关的职责和普通公民的权利。在公开的方式上落实“”依法公开、真实公开、彻底公开、便于监督“”等原则。进一步完善“”预公开制度“”，政府机关办理与公民利益密切相关的事项时，应当在正式决定之前将方案公布，在充分听取各方意见的基础之上作出正式决策。尤其是要充分利用现代科学技术，如网络和电子技术等，将政府掌握的信息及时、完整、高效地传递给社会和相对人。同时，注意建立政务公开的配套程序制度，如“”一站服务体制“”、“”一个窗口对外“”、“”相对集中办公“”、免费公开或者只收信息复制成本等制度 .公开的方式应以最大限度地方便公民取得信息为出发点。

　　最后，要建立健全政务公开的监督制度，保障相对人在政务公开中的救济权利。对于政府机关违反有关政务公开法律的行为，或者无正当理由拒绝提供信息的行为，要追究相关责任人和行政首长的法律责任，并允许相对人通过行政复议或者行政诉讼等方式取得救济。

（五）开展电子政府建设和政务公开工作的几点建议

1.健全“电子政府”法规。开展电子政务建设，构筑电子政府框架，不可避免地会出现一些现有法律所没有涉及的内容，也会出现同已有的法律法规相冲突的地方。因此，要清理、修改与此冲突、相背的现有法规和法律。加强研究制订新的具体法规，如电子签名、网上申报的合法性等等。应研究制订中国的《政府资源共享法》和《社会信息公开法》。在试点阶段，可以允许打“擦边球”。

2.壮大信息产业规模。政府要大力扶持我国民族软件企业的发展。吸引私人与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利发展。在确保政务安全的前提下，可以通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。大力建设电子政务研究、咨询、统计和评估等方面的非政府机构，促进电子政务的改进与提高。

3.统一技术标准规范。要以标准化和规范化发展电子政务，防止各部门各自开发自己的系统。否则，政府之间、政府部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享。国家有关部门曾出台了《电子政务标准体系框架》，提出了电子政务标准化的总体框架，可惜仍嫌太粗。希望政府在这方面要加快步伐。在制定本国的电子政务标准时，要在确保安全的前提下建立我国自主的知识产权体系。

4.构建 (虚拟)大城市群。要充分运用互联网信息技术优势，建立和统一我国几个大城市群的网络系统。在大都市圈系统中，逐步实现信息资源交互和共享、资金项目统一招投标、人才技术互相流通和交流，避免城市信息化的重复建设。可以在行政体制没有变动的情况下，通过信息网络，先构建“中国（虚拟）大城市群”，虚拟运行和实际操作相结合。

5.扩大联网办公范围。要整合政务信息资源，建设和改造政务数据库。要打破政府和部门对信息的垄断和封闭，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；推动政府信息资源对社会的开放。单单公布几条规定，算不上电子政府。电子政府要把能公开的尽量公开。在当前，尤其要注意把群众呼唤公开的迅速公开出来。要建立电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统以及官员选拔考核系统等核心系统，按照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业绩进行科学地测量和评估。政府所有公文逐步实现全部电子文档，办公 “无纸化”，公共管理事务逐步实现“网上办公”。

6.加强“虚拟社区”建设。在城市街道、农村乡镇有条件的要大力推行“虚拟社区”建设。政府通过电子网络系统为公民提供各种服务，包括:教育培训服务，就业服务，电子医疗服务，社会保险网络服务，公民信息服务。公民电子税务:允许公民个人通过电子报税系统申报个人所得税、财产税等个人税务。电子证件服务:允许居民通过网络办理结婚证、离婚证、出生证、死亡证明等有关证书。在虚拟社区中，尤其要推广远程教育和远程医疗咨询服务。学校的教育网络要向全社会开放。家长能在家里和教师、学校及时进行沟通和了解，对学校教育进行评议。求学者可在社区接受义务教育和“终身教育”。

7.发挥信息网络对中国民主政治建设的作用。人大代表和政协委员应当建立个人网站 (或集中建立统一网站)，公开电子邮件地址，张贴照片，公布履行代表、委员的职责和业绩，让公民和社会团体能经常与代表、委员进行沟通和交流，便于选民的监督和评议。通过在线评论和意见反馈公民对政府工作的意见。可经常组织网络民意测验，及时了解民情、民意。

8.建立网络安全预警、处理机制。信息网络安全的重要性虽然已经形成共识，但对信息网络重大故障的预警防范还存在很多漏洞。 “2003蠕虫王”恶性病毒在全球大面积蔓延。在短时间内也造成了我国几大网络系统的瘫痪。这次网络瘫痪，其实早有预兆，却没有一个权威部门发出警报和处理措施。今后应当加强对这方面的研究和落实。吸收政府、企业和社会各方专家、技术人员等共同组织社会网络安全预警防范体系和运作机制。

9.推动企业信息化和家庭上网。在政府部门实施“电子政府”的同时，也要制定与之相配套的企业信息化和家庭上网的实施规划。截至2002年底，中国网民已达5910万，上网计算机2083万台，首次超过日本的网民总数。但我国的普及率相当低，地区之间也极不均衡。政府要建立扶持贫困地区、贫困家庭上网的基金，减少“信息鸿沟”。所有上市公司必须先建立统一、规范的网站；信息必须在第一时间上网；历史报表、重大事项披露必须在24小时以内上网；应当在召开股东大会的同时进行网络直播；股东可以通过网络行使表决权；建立上市公司网站责任人制度。

10.建立社会监管体系。要建立社会监管体系，防止信息腐败，防止利用信息化搞“权力寻租”。有关信息产业协会和社会团体，应当肩负起这个社会责任。国家要用法律予以保障。

参考文献

1、作者：罗之铮、焦宝文，《电子政府公务员手册》，中国财政经济出版社2003年版。

2、作者：马林，《一个电子政务的成功案例》，海淀园数字园区出版社2002年版。

3、作者：胡小明、乔阳，《信息化与电子政务专辑》，中国信息协会出版社2002年版。

4、作者：仇明，《学习性组织及其创建途径探讨》，中国软科学出版社2002年版。

5、作者：马林，《深化电子政务建设，推进社会信息化》，办公自动化杂志出版社2001年版。

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