石油企业跨国经营政治风险与法律防范
作为战略资源的石油常常与国家利益、民族主义、地缘政治等复杂因素联系起来，石油企业跨国经营兼具宏观环境的不确定性和特殊行业的敏感性两大特点，政治风险最为集中和突出。中国石油企业跨国经营不但要经受资源国的控制和进口国的竞争，也要面临地缘政治的冲击和第三国的干预，而且往往会突破东道国政府与跨国公司双方博弈的边界传统，扩大到错综复杂的大国博弈与国际竞争中。因此，用西方传统政治风险理论无法完全理解中国今天所面临的多重政治风险。面对东道国和国际社会的游戏规则，中国必须通过宏观法律环境的塑造和微观法律环境的完善，在加强企业法律风险管理的同时，通过构筑和参与区域乃至全球法律机制，结成共享利益、共担风险的安全共同体。
一、石油企业跨国经营的政治风险
1、商业行为的泛政治化
能源赋存的地域性和结构性不平衡，决定了能源的跨国流动性和能源贸易的国际性，也决定了国际能源控制和争夺的必然性。克尔•克莱尔（MichaelKlare）指出，资源流向而非政治或意识形态的分歧将成为引发未来冲突的主要导火线。 少数大国从现实主义理念出发，在舆论上散布“中国能源威胁论”，把中国正常的石油需求和石油进口看作国际石油市场的不稳定因素。 美国政府把能源划入敏感行业，认为中国公司对美国石油行业的收购会危机美国的能源安全而进行阻止。 即使在石油出口国俄罗斯，“中国威胁论”在舆论界也颇有市场，“人口威胁”、“资源剥削”“经济扩张”等言论时有出现。美日等西方石油消费国的“威胁论”者认为，中国对石油的巨大需求和石油进口依存度的增加将加大国际石油市场的压力，中国在中国南海和东海开发自身资源潜力必将导致中国与周边邻国的资源冲突，巨大的能源消费对地区和全球的环境安全构成了严重威胁；中国能源外交是为了实现其传统地缘政治战略利益，对美国主导的国际秩序的构成挑战；中国以维护石油海上运输安全为借口发展远洋海军，不但刺激亚洲能源消费国家之间的海军军备竞赛，还意味着对美国海上霸权地位的挑战。
2、风险类型的非极端化
当前在经济全球化的国际多边贸易协调机制下，直接国有化行为的可能虽然降低，但是东道国会采用其他更为复杂的政策性手段来达到其对跨国公司经营限制的目的，导致各种间接性征收风险上升。 跨国公司的政治风险在更多的情况下往往来自于政策的不稳定性，即东道国对国外资本态度的调整和改变，并因此而引发政治风险。 税收与租金风险是跨国石油投资面临的最大风险之一，为了使得石油收益最大化，东道国就会动用外贸、财政、国际收支与汇率、经济保护主义等政策，甚至不惜对法律法规进行更改，以限制跨国公司的经营，剥夺石油利润。在这场利润的博弈中，遭遇到东道国政府强制力量的跨国企业往往处于不利境况。在国际原有价格飙升的2006年，俄罗斯、委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚、阿尔及利亚、乍得等产油国为了增加石油收入，通过修改能源法律和税收政策、增加国家控股比例等措施，进一步加强了对本国油气资源的控制。
3、干预主体的多元化
政治风险主要源于政府行为，但是近年来却出现了干预主体的多元化特点，世界石油进口大国、石油公司、东道国利益集团等通过国际竞争与干预对中国的石油跨国经营粗暴干涉。美国高举反恐大旗，通过阿富汗战争和伊拉克战争，对世界石油资源的控制和渗透达到了前所未有的程度。总体看来，美国通过政治、经济和外交等手段，控制了世界约70％的石油资源。中国还面临主要石油进口国的竞争，与美、日、印度和韩国等的油气争夺尤为激烈。第三国往往介入中国企业进入的东道国，影响东道国的决策，对我国石油企业的经营环境产生负面影响。为了避免与美国石油公司的利益迎头相撞，中国的石油拓展转向了美国石油公司不能或不愿进入的伊朗和非洲一些国家。美国担心我国与之进行“武器换石油”的交易，打乱其反恐和打击“无赖国家”的战略。中国企业面临被制裁的危险。此外，中国海外石油经营还受到国际石油公司和东道国石油公司的排挤。目前全球超过80％的优质油气资源的开采权已经落入埃克森美孚、BP、壳牌等英美跨国石油公司之手，中国海外石油业务拓展中所能得到的是开采殆尽的地区、高风险或者战乱地区。它们与中国石油企业展开全面争夺，对中国石油企业的跨国经营百般阻挠。 除了跨国石油公司的挤压外，东道国的石油公司常常通过游说政府、操纵舆论等非市场手段排挤中国石油企业的进入。
4、风险来源的社会化
东道国的政治不稳定性直接给石油跨国公司带来巨大的政治风险，东道国政府经常性的更迭或重组，民族纠纷、宗教争端引发的武装冲突等政治环境的变更往往给企业的经营者造成措手不及的打击。由于石油储藏丰富的地区同时也是长期存在民族和国家冲突的地区，石油开采和石油利润加剧了原本存在的政治分歧与冲突。由于石油生产与销售带来的巨额利润纷纷流向输出国的特权阶层手中，引起了下层民众和极端分子以获取油田控制权为目标的斗争。反政府武装往往袭击石油设施和输油管道，伊拉克、巴基斯坦和缅甸等国境内的反政府武装多次袭击和炸毁石油输油管道。刚果、尼日利亚、哥伦比亚、苏丹等国的石油权益的分配一直存在着矛盾与冲突。随着恐怖组织跨国化和恐怖活动全球化，以及中东、亚太等产油国成为恐怖分子滋生地，将使能源安全、尤其是设施和运输安全问题更加突出。基地组织多次对海湾地区石油设施和国际石油运输通道发出威胁，全球发生多起针对能源管道和设施的恐怖主义事件。在一些有争议和局势动荡地区，海盗活动猖獗，严重威胁石油航运的安全。西非沿岸、索马里半岛、红海、亚丁湾、孟加拉湾以及马六甲海峡等附近水域为海盗多发地区，其中包括马六甲海峡在内的东南亚水域是目前世界上海盗活动最猖獗的地区。1991-2001年，在世界发生的2000多起海盗袭击中，东南亚发生1600多起，占据60％左右。
二、法律防范的制度理念与法律价值
1、风险管理的规范性
石油企业具有项目金额大、投资周期长的特点，本身就是一项风险投资。中国石油企业今后海外投资的重点将是中东、中亚、北非、俄罗斯以及南美等地区，这些地区文化组成纷呈，民族、种族矛盾复杂，历史风俗差别显著，政治环境多变。中国石油企业在走向海外的过程中，由于业务活动发生在多个国家，每个国家又有各自的法规体系，因此石油企业在不同的国家必须实行不同的合规制度。这种多重司法管辖会导致企业法律风险成倍增长。中国能源企业必须按照国际标准提升自身的法律风险管理水平，以适应其在全球市场日益提高的地位。 中国石油企业长期以来在国家的重点保护下，在国内的长期垄断地位使得中国大型石油企业的领导者们并不看重企业的法律风险也缺乏对法律风险的思考和投入，国内的监管环境、政治环境和法治条件相对宽松，在这个环境下成长起来的中国石油企业难免先天不足。中国石油企业在走向国际化的竞争中，必须要适应国际竞争规则，熟悉各国不同的监管要求和法律规定，在在公司治理结构和运营方式上符合这些监管要求和法律要求。从中航油的教训来看，企业内部责任不清，决策草率，制度不健全，监管失控，法律审核把关不严，是产生法律风险的重要原因。建立健全法律风险防范机制，要与加快建立现代企业制度、完善法人治理结构有机结合起来，使法律风险防范成为企业内部控制体系的重要组成部分。
2、救济手段的国家性
传统国际法上，一般是国家通过直接进行投资外交保护的方式对本国国民在国外的投资损失进行代位求偿。代位求偿权的依据则是国际法上投资者用尽东道国国内救济手段后所进行的外交保护的一般原则，外交保护权受到“用尽当地救济”、“国籍继续”和“卡尔沃主义”等基本条件的限制，极易引发外交危机从而导致国家间纠纷的产生。随着国际法的不断发展，直接的投资外交保护已逐步被各国所摒弃或退居补充地位，取而代之的是国际直接投资保险制度的兴起。国际直接投资保险制度又称海外投资保险制度或国际直接投资保证制度，是资本输出国政府对本国投资者在国外投资过程中可能遇到的政治风险，提供保险；投资者向本国投资保险机构申请保险后，如果承保的政治风险发生，致投资者遭受损失，则先由国内保险机构补偿其损失，然后再由该保险机构向东道国追偿的一种国内法律制度。从其法律属性上看，国际直接投资保险制度是一种“国家保证”，承保人是政府机构或政府设立的政策性出口保险单位，其核心理念在于通过保险代位权实现对国际直接投资的间接外交保护，在无法取得赔偿的情况下自行吸纳投资政治风险，援引国家公力，通过一种法制化的形式对本国海外投资进行保护。国际直接投资保险制度的存在不但实现了私力救济到公力救济的转化，而且同时又避免把投资者和东道国之间的纠纷提高或扩大到国与国的水平进行解决,不仅有利于投资纠纷的解决,而且减少了国与国之间面对面的冲突，实现了投资保护由直接外交保护方式到间接外交保护方式的转化。 国际直接投资保险制度目前已经成为国际上应对国际直接投资政治风险的最基本、最主要的法律措施。
3、利益协调的制度性
世界上只有一个能源市场，无论是生产国还是消费国均无法单独保障一国的能源安全，合作安全是维护能源安全的有效途径。通过国家主义的单边行为减轻石油危机带来的损害，但却无法避开全球供应中断和价格暴涨导致的灾难性冲击。能源进口国与能源出口国之间，能源进口国之间以及能源出口国之间，都存在维护能源贸易顺畅、稳定、合理的共同利益，需要进行相互协调与对话，多边主义下的合作成为彼此安全利益最大化的最优选择。国际制度的意义就是在于使各国国家的行为处于一种可预期的状态，降低不确定性因素。经由它们所建立的原则、规范、规则和决策程序，有益于汇聚主体的期望和确立国际行动的责任，并可协助和促成相互有利的国际协议。 罗伯特•基欧汉指出：能源安全作为一个全球性问题，不同形式的协调与合作成为大势所趋，维护能源安全的多边主义使得国际机制的建立成为一种必然。在全球能源市场高度一体化的今天，“在相互依赖的情势下，理性的、以自身利益为趋向的行为者将会把国际机制视为增加它们达成互利协议能力的途径。” 从这个意义上说，中国作为正在兴起的国际石油消费大国，要想在海外能源竞争避免发生国际冲突，应充分利用目前已形成的国际石油利益格局，开展能源外交，积极参与多种形式的世界和地区性能源合作组织，进一步加强与世界石油生产国和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司间的交流与合作，建立稳定的协作关系和利益纽带，表达中国能源政策的立场和关切，从而在一定程度上参与国际石油市场规则的制订或修改。
三、法律防范的理性选择与路径分析
1、加强企业法律风险管理制度
第一，建立健全对公司政治风险的评估机制。建立健全对跨国公司政治风险的评估机制，这是顺利避免和化解并购政治风险的先决条件。首先要借鉴世界知名的专业政治经济风险评估机构的报告，有的还专门发布有关油气行业的评估报告。 其次要完善企业自身海外风险评估咨询工作，通过建立完善的理论体系和指标体系，不断积累实践经验和文献资源，建立科学的评估预警体系。第二，通过法律操作上的谨慎调查和妥善安排避免风险。首先，通过法律调研了解并购对象的盈利状况、资产资产质量等。其次，并购协议必须按照法律规定的实质要件和程序性规定签署，在条款安排上对企业人力资源以及债务整合问题作出妥善安排，对如实陈述与保证条款、维持现状条款、风险分担条款、索赔条款作出详细规定。第三，选择合适的合作方式和股权安排减小来自于经济民族主义方面的政治风险。中国石油企业跨国经营可以选择的进入模式主要有贸易式进入模式、契约式进入模式和投资式进入模式，由于各自不同的特点而利弊不同，投资式进入模式在增强控制程度的同时，由于在目标国卷入的深度和广度较前两种方式更强而具有更大的风险和更小的灵活度。 石油合作投资项目合同是石油公司进行勘探、开发、投资及实施生产作业的法律依据。不同的合同模式下，石油企业对资产运营的控制程度不同，利润的回报和权益石油差异，会面临不同的政治风险。要充分采用战略性合资或合作经营来抑制投资风险，从而促使当地政府避免采取不利于合资企业的政策。第四、通过并购后的整合运营化解风险。并购企业的整合运营是一个长期的过程，也是一个各种风险聚集的过程，必须通过企业经营策略避免政治风险。例如财务方面可以考虑在当地融资、外债融资，同时向多国银行和国际金融机构借款来分散风险等。
国际石油合同模式的特点与风险
进入方式
控制程度
权益石油
利润回报
风险程度
矿费税收制合同
最高
较高
较高
最高
产量分成合同
较高
最高
最高
较高
服务合同
最低
较低
最低
较低
回购合同
较低
最低
较低
最低
2、完善境外投资保护法律体系
为了鼓励海外投资，并确保海外投资企业利益的实现，需要建立国际投资保障体系对本国的海外投资提供直接的保护或担保。
第一，通过与东道国政府签订投资保护协定降低政治风险。投资保护协定是缔约国之间为互利合作而作出的国际承诺，具有很强的约束力。中国目前已和世界近90个国家签订了双边投资保护协定，其中包括了中国海外投资最为集中的20个国家，与30多个国家签署了双边能源合作协议保证能源资产和收益，大部分双边条约订有代位求偿权条款。双边投资保证协定不仅为投资者到海外投资铺平了道路，而且为海外投资保险承保机构获得代位求偿权确立了法律依据。所以我国海外投资保险制度应与双边投资条约紧密结合，才能有效防范海外投资政治风险的发生。我国应进一步扩大双边投资保护协定的签约国范围，同时对原先已订双边保护投资协议加以完善和修改，以加强对我国企业境外投资的保护。
第二，完善海外投资保险制度。中国出口信用保险公司是我国唯一的专业出口信用保险机构，但公司成立以来承保的海外投资政治风险业务相当有限。从立法模式来看，我国海外投资保险制度的模式应改变中国出口信用保险公司现有的单边主义模式，采用以双边为主、单边为辅的混合模式；承保机构的设置上宜采用海外投资保险审批机构和业务经营机构分设制度，设立直属于国务院的“承保审批委员会”作为海外投资保险审批机构，出口信用保险公司作为海外投资保险业务经营机构；投保人范围上应确认自然人、三资企业及民营企业等主体为我国海外投资保险制度的合格投资者；扩大承保险别，除了承保货币汇兑险、征收或类似措施险、战争与内乱险外，将政府违约险、与政治目的有直接关系的恐怖主义险、营业中断险、迟延支付险等纳入我国海外投资保险法律制度的承保范围。
第三，充分利用多边投资担保机构(MIGA)和解决投资争议国际中心(ICSID)。根据《汉城公约》建立的多边投资担保机构(MIGA)是世界上第一个也是目前唯一一个专营政治风险的国际经济组织。该机构的主要作用在于通过承保非商业性风险来促进私人投资，其承保的非商业性风险险别主要有货币禁兑险、征收和类似的措施、违约险、战争和内乱险及其它非商业性风险等5种。根据《华盛顿公约》设立的解决投资争议国际中心(ICSID)宗旨是为解决各缔约国和其他缔约国国民之间的投资争端提供调解和仲裁便利，从而促进私人投资的跨国流动，这为海外投资者在东道国可能遇到的各种政治风险提供了法律上的保障。
3、构建区域能源合作法律制度
在区域层面上进一步体现有所作为的积极态势，加强地缘政治经济的塑造能力，着眼于构建区域全面合作的法律制度框架。
第一，深化与俄罗斯、中亚各国的合作，通过上海合作组织“能源俱乐部”，建立石油安全战略联盟。俱乐部的成员不仅包括油气开采国，还包括主要消费国——中国、印度和巴基斯坦。上合组织成员国的石油资源总储量占世界总储量的20%，天然气储量已超过了世界已探明总储量的50%。该组织6个成员国加上4个观察员国，覆盖了欧亚大陆面积的4/5，占据了全世界人口的近1/2，其力量不容忽视。它自身也已发展成一个具有完善的法律基础、稳定的合作机制和有效的工作机构的地区性国际组织。
第二，推动与东盟的能源合作。东南亚地区扼太平洋—印度洋通道的咽喉。我国从海外进口石油, 东南亚是必经之路。至今, 我国85 %的原油是通过马六甲海峡进口的。马六甲海峡日渐拥挤、海盗猖獗，而且马六甲海峡的水深只允许28 万吨以下的船舶通行，使我国的石油进口路线遇到了瓶颈，目前可行的解决之道还是难以摆脱东南亚, 这些替代办法都需要与东南亚国家合作才能做到。 目前中国和东盟的能源合作已上升到战略层面, 合作内容正从单一的石油天然气贸易向以油气资源的联合勘探与开采、保护能源运输通道的安全以及建设新的能源运输通道为主过渡。 今后我国还可以利用东南亚地区为石油、石化企业及为其投资的金融机构融资，新加坡是国际金融和商业中心，可进行多种能源期货和衍生品交易。
第三，推动东北亚能源共同体的建立。近几年东北亚各国都加强了在世界各能源产地的外交和投资力度，大都采取排他性的竞争手段以保证自身的能源供应安全，很可能使东北亚国家陷入竞相加价的恶性循环，例如中东国家对出口到亚洲国家的石油加价导致的“亚洲溢价”(AsiaPremium)。东北亚国家只有联合起来缓和竞争、加强合作，构成强大的协商力和购买力，从而增强对世界能源市场供求的影响力，扩大东北亚地区在国际能源价格谈判上的主控权，才是实现多方共赢的最佳选择。东北亚能源共同体合作的内容可以包括：区域石油储备和应急反应机制、石油期货、石油过境运输、共同研究制定税收以及节能和提高效率的措施、区域天然气贸易和发展液化天然气计划、合作开发利用可再生能源资源、保护国际海洋航线策略以及环境领域的合作、建立“东北亚能源合作论坛”和东北亚石油信息共享网络等。
4、参与全球能源合作对话机制
随着全球范围内能源净进口国和净出口国的相互依赖与日俱增，多边规则同双边协议相比能够为国际合作提供更加平稳和有效的框架。
第一，适时启动《能源宪章条约》谈判。《能源宪章条约》(The Energy Charter Treaty）主要内容涉及能源领域的国际投资、贸易、过境运输和争端解决办法等四个方面。条约对包括公平权利和公正待遇、投资一贯保障和安全、禁止歧视性措施、最惠国待遇、立即付款、国有化或没收政策充分有效的赔偿等问题提供了坚实的保障。作为一个在加强国际社会能源领域合作方面具有重要意义的多边协议，该条约旨在建立一个面向21世纪开放的、非歧视性的国际能源市场，为所有缔约方之间的能源贸易和在能源投资、过境运输、能源效率、能源环境以及能源供应安全等领域合作创造一个良好的环境。这是一个包括东西欧、前苏联地区以及欧洲以外部分经合国家共同达成的具有实质性的国际多边能源协定，其主要宗旨是创建一种有法律保障的国际能源合作机制。加强与《能源宪章条约》的合作，并由观察员国改变为成员国，有利于保护我国能源领域的海外利益，提高能源供给的安全性、稳定性、多样性和灵活性。
第二，适度参与国际能源机构IEA。国际能源机构确立了维护能源安全的多边合作国际机制，有着一套较为完善的石油风险共担机制。因为目前IEA的成员国均为经合组织(OECD)的成员国，中国既不是欧美承认的市场经济国家，也不具有90天的石油战略储备，所以中国短期甚至中长期都不太可能成为OECD成员国，必须量力而行。未来的合作可重点从信息共享、石油储备和技术合作等方面来展开。
第三，加强与OPEC等国际石油组织的沟通和联系。作为全球石油消费第二大国，中国在世界石油市场上的作用日益受到OPEC等石油输出国组织的重视，中国不仅要与相关的能源输出国建立起更密切的双边联系，而且也应加强与OPEC等石油输出国组织的直接对话和讨论。
第四，组建对应于OPEC的OPIC(石油进口国组织)。OPEC产销全球40%的用油，因而拥有定价权。通过建立OPIC与OPEC的利润分成机制，增加OPIC的内部协调和对外谈判能力，石油进口国将改变目前这种价格的被动接受者的地位。
结 论
作为正在崛起的大国，中国已经成为世界第二石油消费国和第三石油进口国，中国如何确保自己的石油安全世界瞩目。通过重商主义的方式在地缘政治动荡和地区冲突频繁的中东和非洲获取海外石油资源，引发的政治风险已经远远不是来自个别东道国的政治变故而是卷入了更多的国际干涉和竞争。因此，既要改变和塑造中国能源国际化经营整体法律环境，也要加强和完善企业的法律风险管理制度，这才是化解和防范中国石油企业跨国经营政治风险的根本。
参考文献：略
赵庆寺：《石油企业跨国经营政治风险与法律防范》，发表于《新疆大学学报》2008年第3期
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