县委书记的腐败怪圈
如果撇开个人人格，单纯从职务性质上看腐败问题，县委书记(含县级市)已属热点的腐败岗位。从中央到地方都高度重视县委书记的职权配置，近期审判的一些县委书记腐败案也引发公众关注。如云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县前后两任县委书记胡文彬、刀立富受贿案，贵州省普安县委原书记王茂敏受贿案，以及自称“温和腐败”的云南省麻栗坡县委原书记赵仕永受贿贪污案等。各界对县委书记如何合理用权造福一方，避免滥用权力为害一方，深表关切。
研究腐败问题有多个切入点，对县委书记这一特殊身份，也必须从其最核心的部分入手。
权力风险看“三代”
若问省委书记和县委书记的权力哪个大，几乎所有人都会选择前者，但要问谁更能为所欲为，很多人会相信是后者。曾有学者这样描述县委书记的职权：“除了外交、军事、国防，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”而省委书记虽然也有很大权力，但毕竟辖内均有基层政权控制，受地域限制，很多事情并不能越俎代庖，更难做到“一手遮天”。
就县委书记这一特定岗位会衍生什么样的腐败，必须要解剖其权力的来源、运作和演变趋势，找出其用权的“风险点”。
――个人意志取代组织原则。一个县就是一个小社会，包含了各种各样复杂的人际关系，县委书记无论腐败与否，他的个人意志都会经常性地与组织原则发生冲突。凡是腐败的县委书记无不是权倾一时，大权在握。不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都可“一锤定音”。干部提拔中的组织考察、常委会等程序看似关卡重重，其实最终体现的多是书记的个人意志。
在安徽，仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处，原因多是买官卖官。山西省翼城县原县委书记武保安在接受审讯时说：“当书记与当县长就是不一样。”这个“不一样”，就是县委书记拥有不容争辩的拍板权，特别是官帽的“总批发”权。
――工作需要替代法定程序。近年来我国改革不时出现所谓“政治强人”。这一方面说明改革需要强有力的人物加以推进；同时，很多改革明显缺乏程序性规定。如山西方山县委书记张国彪，一声令下关闭了全县所有网吧，使方山成为全国绝无仅有的有网络却无网吧的县城。江苏邳州市委书记李连玉为修建基础设施，扣减公务员工资，实行计划生育巨额罚款制度，减少公务员休息时间……书记们的决策没有任何法律依据，只因“工作需要”就可以推行。
――党的领导庖代司法权力。以党的领导为名，能够轻松攫取公检法等各种司法权力，这是县委书记权力区别于其他“一把手”的又一重要特征。因一篇《辽宁西丰：一场官商较量》报道，涉及辽宁省西丰县委书记张志国，张便指使县公安局以“涉嫌诽谤罪”为由，对《法制日报》记者朱文娜立案调查，并派警察赴京对其拘传。而对引来报道、传发短信的商人赵俊萍，张竟让县公安局在县电视台播发所谓“通缉令”。当地检察院、法院协同配合，以所谓诽谤罪、偷税罪判处赵俊萍三年六个月，并处罚金17万元。仅此一案，便可看到县委书记干预下的公、检、法，多半会集体“出卖”法律良知，甚至无耻构陷。如不“媚权”，必然解甲归田，寸步难行。在县委书记治下，司法竟然相当程度地不能实现独立，这样的权力风险可谓到了极限。
问题严重看“三率”
县委书记腐败案频发，已经到了相当严重的程度，可更为令人头痛的是，因为存在“三率”，如何有效遏制腐败也一直是个难题。
――对县委书记职务行为的监督实现率。可以说除了来自上级的巡视外，其他形式的监督有效率几乎为零。
“一把手”体制的弊端在县委书记身上得到了集中体现。“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”，这是对县委书记监督的现实难题。名义上，书记的权力要受到各种形式的监督：作为党员领导干部，受党员、党代会、党委会及其常委会的监督；作为执政党官员，受参政党的监督；作为公民，受法律监督；无论何种身份，都受公众和媒体的监督。但事实上，各种形式的监督对一些县委书记都不起作用。因为没有任何对等的权力与之抗衡。这就是为什么案件查办了很多、县委书记腐败依然频发的原因之一。事实上，很多县委书记是靠“自觉”以及对腐败下场的畏惧，在“小心”地工作。
――对腐败县委书记的举报成功率。除非有突发事件发生，这个比率通常也是近乎为零。我们很少能看到举报县委书记的成功案例，而举报人被书记打击报复的案例倒是比比皆是。
阜阳市颍泉区的“自宫”书记张治安利用职权，擅自截留举报信，并对举报人李国福实施包括诬告陷害和体罚在内的残酷报复，指使公安、检察机关虚假立案，违法关押举报人，安排区纪委对李国福妻子和女婿“双规”，在阜阳市纪委未予批准的情况下，又让公安对二人以所谓帮助毁灭证据罪和窝藏罪进行查处。结果导致李国福在接到起诉书后非正常死亡。直到张治安被逮捕后，颍泉区公安局和检察院才撤销了李国福妻子和女婿的案件，不予起诉。
四川武胜工商局党组书记、县人大代表龚远明因举报县委书记孙南，被砍成植物人。
没有被整死、致残的往往也难得善果。2004年8月，女开发商于瑾因举报抚顺原市委书记周银校，遭遇非法拘禁509天。2006年8月4日，周银校被以受贿罪判处有期徒刑14年，但直到2007年7月16日，于瑾才被判决无罪。出狱后，她已一无所有，但仍面临种种威胁，不得不躲到加拿大。
群众举报是对权力进行及时、有效、全面制约的重要机制之一，但这样的机制常常因书记们的肆意践踏而残缺不全，举报人往往要付出鲜血乃至生命的代价。近几年，公民遭遇县委书记“权力门”事件频发，继2006年重庆“彭水诗案”后，山西“稷山文案”、河南“孟州书案”、海南“儋州歌案”、山东高唐“百度贴吧”案、辽宁“西丰短信案”等等，莫不如此。公民直接举报的成功率越低，领导干部的腐败程度就越高。
――问题县委书记治下干部的腐败率。这一比率不可一概而论，但统计显示，超高的比率并不鲜见。
当县委书记成了县里的土皇帝，他的堕落会直接导致整个政治生态系统的恶化。上行下效，买官卖官是最常见的潜规则。几年前，吉林省靖宇县县委书记李铁成大肆卖官，创下了科级干部100％败的“奇迹”，早就为人们敲响了警钟。2009年5月至7月，河南省汝南县前后两任县委书记被调查，数名局委一把手被抓，全县科级以上干部也几乎被“过滤”一遍。
县委书记是县域廉政建设的第一责任人，其是否廉洁，对全县廉政建设将产生重要的示范效应。如果再考虑到我们党的中高级干部大多是从县委书记这一层次逐级选拔上来的，影响就更加深远了。对于县委书记来说，任何形式的腐败都是党纪国法所不容的。
突出重围看“三制”
县级城市的发展，是中国实现全面小康的关键。县委书记既已走到“腐败重灾区”的险境，就该及时望闻问切，循序渐进闯出一条新的防腐保廉之路。
――严格选拔任用机制。县委书记是否腐败，小则关乎一 地官民关系、社会风气，大则影响地方经济发展，严重的甚至危及到基层政权的安全。随着省直管县的加快推进，强化对县委书记的选拔任用被认为是从权力源头防范腐败的新举措。这方面主要应做到“三高”：
一是高标准培训。2008年12月，中央对全国500名县委书记实施了前所未有的高标准培训，新增了“维持社会稳定及突发事件处理”等新科目，以增强县委书记处理突发事件的能力。其余县委书记也将分别在中央党校和浦东干部培训学院等四所院校集中轮训。在此次大规模集中培训前，新的《中国共产党党校工作条例》正式颁布，规定今后县委书记的轮训任务上移至中央党校。
二是高层次选任。2009年，中组部发布一系列文件，直指解决县级区域内重大社会矛盾及事件、县委书记腐败，任期不稳等问题。提出“提高县委书记地位，为省直管县进一步奠定基石”。具体明确了县委书记选拔任用、培训监督等重点内容：“县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议”。此举最大的好处就是避免了低层次选任的随意性。上半年，云南、河北、湖南等省份相继落实中组部要求，规定县委书记的选拔任用需按程序报经省委常委会审议。
三是高级别配职。为解决县委书记的职务升迁问题，不少地方开始了就地提拔的“高配”举措。湖南一次性提拔19位县级书记为副厅级。广东、四川、江苏等七省也早就尝试“高配”，海南省昌江县委书记甚至为正厅级，江苏省苏州市下属的昆山市委书记张国华当选为江苏省委委员。
――适度分权制衡机制。巩固党的执政地位，提高党的执政水平，既要发挥县委书记的核心作用，更要科学规范和有效监督县委书记的权力。
目前，县委书记“高配”更多是从政治前途方面拓展了个人的发展空间，弥合了大多数从政者共有的平衡心理。但其所蕴含的成本膨胀和潜在风险还远未被充分认识。“高配”尚不能有效解决监督失控、易发腐败的风险。县委书记“高配”副厅级，而其他县级班子成员的级别保持不变，将意味着县委书记不仅是本级班子的“一把手”，更是其他成员的“上级”，如此凌驾干班子成员之上，“集体领导”难度会大增，“同级监督”更难实现。
解决这一矛盾的出路，应在适度分权的基础上建立有效的制衡机制。而能够支撑制度有效实施的权力，正是存在着内在制衡机制的权力。所以这种权力的产生不能靠书记的施舍，其运行也不能靠书记的自觉，必须有效化解决策权、执行权、监督权的高度集中。无论通过怎样的形式，这种内在的体制的权力制衡至少需要在三个方面实现：
一是党政权力科学划分的实现。县委书记的职责是政治领导、宏观决策和把握方向路线，应把主要精力用于大政方针等方面，不应干涉具体的行政事务。而目前的情况是，县委书记不仅掌控用人权，还掌握着财权、物权和事权。这种权力结构不改变，县委书记的腐败就不可避免。除了一定的人事权外，应将附着在县委书记手中的财权、物权和事权剥离并归还给政府，使书记远离具体的权力执行事务。不仅如此，在书记和县长之间、书记与党委工作部门之间也要进行合理的权力划分。这样才能有效地避免县委书记在经济和社会交往中可能直接产生的腐败。
二是班子成员票决权的实现。在县委常委会和委员会内部，以“票决制”来决定领导干部任用和重大的方针政策，如城市开发、重大工程建设和企业改制等。通过这种形式防止“一把手”个人决定代替集体决定。在用人方面，从2002年开始，中组部在吉林、浙江、湖北、四川4省开展了“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”调研试点工作，研究县、市委书记在用人上的权力范围、规则和程序、应负的责任等。目前，试点已扩大到17个省区，但由于制度建设的渐进性，票决权的真正实现尚待时日。
三是对县委书记弹劾权的实现。要真正实现权力制衡，就必须具有从内部实现弹劾首长的可能。一些地方已开始实施“党代表常任制”，可在此基础上确立党内弹劾制度。首先，常任党代表的人选要由“党代会”直选产生，只对“党代会”负责，每月或定期召开会议，讨论和决定重大方针政策和干部的任免，听取和审议党委会的工作，质询县委书记对党代会决策的执行情况；其次，党代表有权提出对县委书记的不信任案，提议弹劾或罢免县委书记，不信任案需按程序及时上报省委，省委纪委和组织部门必须迅速查明情况，给予答复或处理；第三，提出提案的党代表依法依纪应享有县委书记对其党政纪处理的豁免权，即便其确有问题，对其实质的处理也必须上提一级组织处理。
――健全外部监督机制。权力制衡主要是解决体制内的监督，但制度是通过人去实施的，因而光靠内部监督是不现实的。必须通过多种途径建立健全全方位、立体式的外部监督，实现内外部监督并举。一般要从四个方面加以考察：
一是来自制度的“常察”。有关领导干部财产收入申报的法规正在酝酿，一俟制度出台，要针对重点岗位研究制定具体的实施办法。县委书记就是重点之一。上级党委必须坚持申报后任命上岗，对任职中定期申报财产并辅以独立的审计调查(由上一级审计机关实施)，使主要领导人的收入变动情况始终掌握在上级组织手里。
二是来自基层的“评察”。鼓励群众参与监督，扩大监督的覆盖面。要为群众监督创造必要的物质条件和政治保障，减少群众监督的风险，提高群众参与监督的积极性。县级党委和政府的工作情况要及时向社会公开和通报，让群众知道党委、政府在干什么，干得怎么样。给群众提供正常反映问题畅通有效的平台和渠道，注意保护举报群众的合法权益，甚至还可采取一些激励措施。
三是来自舆论的“督察”。全国人大应尽快出台《新闻法》，通过强化舆论监督，实施对政府及其工作人员职务行为的有效监督。使县委书记不能凭借权力压制、操控舆论监督，上级有关部门也不得以配合县委书记工作为名干预舆论监督，而且有义务向省以上主要新闻单位反映各种信息和线索，帮助新闻单位做好舆论监督工作。
四是来自上级的“突察”。省级纪委需要加强对县级领导班子的巡视制度，主要是保证县委书记不出问题，或有问题能及时发现，防止病入膏肓。不仅要监督其工作圈，还要将监督扩大到领导干部的生活圈、社交圈，及时把不称职的“一把手”从重要领导岗位上调整下来。做到领导干部的权力行使到哪里，监督就跟到哪里。
(责编：盛山)
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县委书记的腐败怪圈05-01
