市财政局年度财税工作思路与计划

市财政局年度财税工作思路与计划

一、积极应对财税工作面临的新机遇和挑战2015 年是全面

深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全

面完成“十二五”规划的收官之年。我市财税工作面临经济发展

新常态、全面深化改革新常态、全面推进依法治国新常态、全面

从严治党新常态这“四个新常态”，新变化与新要求同现，新机

遇与新挑战并存。

（一）经济发展新常态的机遇与挑战

伴随全球经济复苏缓慢，我国经济进入“转换期”、“阵痛

期”、“消化期”三期叠加的特殊时期，各种因素错综复杂。

1.从全国经济形势来看，呈现出“九个趋势性变化”与“四

大转变”的新常态特征。从消费需求、投资需求、出口和国际收

支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特

点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观

调控等“九个趋势性变化”来综合判断，我国经济正在向形态更

高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常

态，出现“四大转变”，即增长速度正从高速增长转向中高速增

长；经济发展方式正从规模速度型增长转向质量效率型集约增长；

经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举深度调

整；经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。

2.从全市经济形势来看，转型升级、争先进位将是我市经济

发展新常态。为确保继续走在全国重要城市前列，市委市政府做

出了一系列决策部署，开展“改革开放学上海、转型升级学深圳、

美丽建设学天津”活动，提出深入推进“一号工程”，发展信息

经济、推进智慧应用，积极争创中国（杭州）跨境电子商务综合

试验区和国家自主创新示范区两项国家战略，积极参与打造“网

上丝绸之路”，积极参与服务长江经济带建设，经济转型升级步

伐加速。

3.从全市财税形势来看，组织收入更难，支出刚性更强，收

支平衡矛盾更突出是新常态。随着“营改增”加速推进，加上企

业结构性减税和土地出让形势的不确定性，财政形势仍然偏紧，

增收压力巨大。与此同时，为适应推进改革和改善民生的需要，

国家将出台系列增支措施，地方政府性债务将纳入预算管理，加

之民生刚性支出增加和我市一系列重大项目建设的推进，收支平

衡矛盾将更突出。

（二）全面深化改革与全面推进依法治国新常态的机遇与挑

战

新常态下，此轮财税体制改革牵一发而动全身，是全面深化

改革的突破口，事关国家治理体系和治理能力的现代化；而依法

治税、依法理财是依法治国方略和依法行政要求在财税领域的具

体体现，是依法治国的先锋先导和必然要求。目前，财税改革与

依法治税、依法理财已进入真正意义上的实施期和攻坚期。

1.预算管理改革的新要求。新预算法发布实施，凸显预算管

理五个重大变化：一是首次将政府预算信息的公开与透明纳入。

二是首次提出预算绩效的概念，并将绩效的思维贯穿于预算编制、

预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。三是首次提出“政

府的全部收入和支出都应当纳入预算”。四是首次对财政转移支

付制度进行了系统性阐述，明确了构建转移支付制度框架的原则、

目标、范围、形式、重点以及机制等要件。五是首次较系统地勾

勒出预算审查的体系框架，对审查体系、审查主体与审查内容做

出了清晰规定，大大强化预决算审查的力度。新预算法通过规范

预算和政府收支行为，将对党委、政府履职行政的方向、范围和

方式，特别是理财治税的思想和理念，产生重大的影响。

2.地方政府债务管理改革的新要求。2014 年国务院出台的

《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了“修明渠、堵

暗道”的债务管理思路，对地方政府性债务实行规模控制和预算

管理，严格限定举债程序和资金用途。今后债务规模将会进一步

收紧、程序趋于规范、管理更加严格。

3.清理规范税收等优惠政策的新要求。此次清理力度空前：

一是时间紧要求高。国务院要求各地在2015 年3 月底前，向财

政部报送清理情况，由财政部汇总报国务院。二是领导高度重视。

国务院明确地方各级人民政府主要负责人为本地区税收等优惠

政策管理的第一责任人，将税收等优惠政策管理情况作为领导班

子和领导干部综合考核评价体系的重要内容，作为提拔任用、管

理监督的重要依据。三是责任追究严厉。国务院明确，对违反规

定出台或继续实施税收等优惠政策的地区和部门，要依法依规追

究政府和部门主要负责人和政策制定部门、政策执行部门主要负

责人的责任，中央财政按照税收等优惠额度的一定比例扣减对该

地区的税收返还或转移支付。

4.新行政诉讼法的新要求。《行政诉讼法》于2015 年5 月1

日起实施，将给我们财税的行政执法带来新的挑战，执法风险防

范工作任务更加艰巨：一是修改后的《行政诉讼法》延长了公民、

法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中

的三个月延长到了六个月，由此，将给原告更多的时间来提起诉

讼。二是行政诉讼可附带审查规范性文件。这意味着不仅具体行

政行为的合法性受监督，社会影响面更广的抽象行政行为也将逐

步纳入司法审查。三是行政复议机关作出维持决定的将作为被告

共同应诉。行政复议机关维持原具体行政行为的情形将会减少，

行政相对人申请行政复议改变原行政决定的可能性必然会加大。

（三）全面从严治党新常态的机遇与挑战

十八大以来，中央先后出台了“八项规定”等一系列规定，

坚决反对“四风”，并将财经纪律上升到与政治纪律、组织纪律

同等重要的地位，狠抓执行和落实，全国上下反腐倡廉持续高压

态势成为新常态。

1.意识形态工作和班子领导要求仍在提高。中央要求牢固树

立“抓党建是最大政绩”的理念，充分发挥各级党委总揽全局、

协调各方的领导核心作用，落实好“谁主管谁负责”和属地管理

原则，坚持管人、管事、管资产、管导向相统一，做到守好土、

尽好责。

2.基层组织完善和干部队伍建设仍需推进。要按照与时俱进

的要求，在实际工作中注重发挥好基层党组织推进发展、服务群

众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒作用；队伍建设要加强分类

管理理念，突出资源优化整合；在选拔任用干部上紧紧围绕省、

市精神五条标准：一是敢于担当、二是有大局意识、三是有基层

工作经验、四是人岗相适、五是有团队精神。

3.党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻。中央从严治党、

惩治腐败的信心和决心坚定坚决。2014 年12 月13 日，习近平

总书记在江苏调研时强调，要“协调推进全面建成小康社会、全

面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放

和社会主义现代化建设迈上新台阶”，首次将“四个全面”并提，

将全面从严治党提高到前所未有的高度，全面从严治党将呈现常

态化、制度化趋势。

以上四个新常态，使我们财税工作外部环境发生了巨大变化，

不仅决定了今后我们财税工作的新方向与新目标，也决定了财税

工作新方式与新节奏。

二、2015 年工作思路

面对机遇和挑战，2015 年全市财税部门要树立新思维，认

识新常态；探索新方法，适应新常态；建立新机制，引领新常态。

科学分析新常态下财税领域的趋势性变化，准确把握做好财税工

作的新要求，用创新思维来谋划财税工作，用改革精神推进财税

改革，在自加压力中奋起，在砥砺前行中进位。

（一）指导思想

按照中央和省委、市委对经济工作的总体部署，2015 年我

市财税工作指导思想是：全面贯彻党的十八大、十八届三中、四

中全会、中央经济工作会议精神，紧紧围绕市委市政府决策部署，

积极落实上级财税部门的要求，牢牢把握“稳中求进”工作总基

调，坚持“依法、改革、敬业、清廉”工作理念，努力在组织收

入、财税改革、提能增效、助推发展、改善民生、依法行政、队

伍建设七个方面实现争先进位。

（二）收支预期

2015 年全市地方一般公共预算收入和一般公共预算支出分

别比上年执行数同口径增长8%和7%。

按照上述目标，全市财税部门要紧紧围绕市委市政府决策部

署和全省财税工作会议要求，探索新方法，引领新常态，用创新

思维来谋划财税工作，用改革精神推进财税改革，在自加压力中

奋起拼搏，着力抓好五项重点工作，并在七个方面实现争先进位。

（一）着力抓好五项重点工作

1.认真贯彻实施新预算法

要站在依法行政、依法理财的高度，全面贯彻落实新预算法，

加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。一是完善政府预

算体系。细化一般公共预算、政府性基金预算，扩大国有资本经

营预算范围，提高国有资本收益上缴比例，加大政府性基金预算、

国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，将地方教育附加

等11 项基金列入一般公共预算。二是探索改进预算控制方式，

建立跨年度预算平衡机制。推进中期财政规划管理。三是加强预

算执行管理。规范政府收支行为，硬化支出预算约束，大力压缩

“三公”经费等行政成本，优先保障市委、市政府重大决策部署

实施。四是健全预算绩效管理机制，将绩效评价重点由项目支出

拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，将评价结果作

为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。五

是推进预决算信息公开。扩大公开范围，进一步细化公开内容。

六是按照财政部统一部署，进一步夯实工作基础，全面试编权责

发生制政府综合财务报告。七是做好制度衔接。及时修改以前制

定的有关制度文件，凡与新预算法规定相违背的，一律停止执行。

抓紧制定相关配套制度，加强合法性审查并及时公布，切实满足

预算管理实践的需要。

2.大力加强地方政府性债务管理

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了“修

明渠、堵暗道”的债务管理思路，并对地方政府债务实行规模控

制，严格限定举债程序和资金用途。今后，地方政府举债融资机

制将由依靠融资平台融资转为以政府债券为主体。地方融资平台

明确了三条融资明渠，即“盈利性—市场化、准公益性—ppp、

纯公益性—政府债券”。今年的政府性债务管理工作仍是我市财

税改革的重中之重，要大力推进这项工作。一是建立机制，加强

政府性债务源头管理。将政府债务纳入全口径预算管理，一般债

务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预

算管理。完善债务报告和公开制度，在编制年度财政收支预算的

同时，同步编制地方政府性债务收支计划。二是强化措施，控制

高风险地区债务规模。根据财政部和省财政厅下达的一般债务和

专项债务规模，以及债务置换指标，合理安排全市政府举债规模，

报市人大常委会审查批准。建立债务风险预警机制、应急处置机

制以及考核问责机制，强化债权人约束。部分债务率超过警戒线

的地区，不得新增债务规模，新举借的债务应首先用于偿还旧债。

三是消存量拓增量，积极探索城建投融资渠道。要通过“低利率

换高利率、短期融资换中长期融资”方式，积极开展债券置换工

作。要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾，对新增基

础设施融资资金原则上通过ppp 和地方政府发债解决，清理整合

现有融资平台公司，剥离融资平台融资职能。

3.全面清理规范税收等优惠政策

国务院、省政府相继下发了关于清理规范税收等优惠政策的

通知，市政府也专题召开了布置会，各级财税部门要充分发挥牵

头组织作用，确保如期完成各项任务。一是全面清查。凡是对企

业及其投资者（或管理者）执行的优惠政策，要逐条逐项提出清

理意见。二是分类处理。违法违规的优惠政策一律停止执行，并

发布文件予以废止；没有法律法规障碍、确需保留的优惠政策，

根据国务院审定的处理意见执行。三是统一权限。今后新制定税

收等优惠政策，需按照统一的政策制定权限执行。除依据专门税

收法律法规和民族区域自治法规定的管理权限外，各地区一律不

得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，不得对企业规定财

政优惠政策。四是严格支出管理。对违法违规制定与企业及其投

资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，

包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴

等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。五是健全机制。强

化预算约束，严格审核对企业的各项补助支出，凡超越相关法律

法规规定和国务院文件规定范围、标准、期限或未经国务院批准

的，一律不得列入财政预算。加快建立税收优惠政策效应的长效

分析机制，为科学决策服务。我们要牵头抓好清理规范税收等优

惠政策这项工作，努力营造公平竞争的市场环境。

4.密切关注应对国家重大税制及财政体制改革

根据财政部和税务总局部署，2015 年税制改革的重点是：

力争将“营改增”范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活

服务业等领域，相应简并增值税税率；调整消费税征收范围、环

节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范

围；继续配合开展房地产税立法相关工作；组织实施煤炭资源税

费改革，开展扩大资源税征收范围的研究工作；积极配合做好环

境保护税立法工作；抓紧推进综合与分类相结合个人所得税改革

有关工作；积极推动将现行税收暂行条例上升为法律。对这些重

大税制改革，我们要密切关注，积极分析其对我市经济社会发展

和财力盘子的影响，及时做好预案。全面推进“营改增”试点扩

围，重点抓好营业税征管等工作，努力做大总量，夯实基数。关

注税收征管法修订工作，并积极做好新法实施准备，进一步完善

地税征管制度和办法。

同时，财政部将结合“营改增”、消费税等税制改革，研究

提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见，做好部分

重点领域事权和支出责任划分的前期准备工作。我们要密切关注

中央财政体制改革进展，并在此基础上，完善市以下财政体制，

科学合理地划分市与区事权和支出责任。

5.编制好财税“十三五”规划

要尽快开展调查研究，认真做好财税规划的编制工作，并切

实做好两个“结合”：一是与财税改革相结合。从“财政是国家

治理的基础和重要支柱的高度”出发，加强战略谋划，突出问题

导向，针对未来一些不改革就过不去的重大问题，研究提出基本

思路和政策措施。二是与中期财政规划相结合。根据财政部要求，

地方也要实行中期财政规划管理，争取在编制2016 年预算时，

同时编制2016-2018年财政规划。要处理好两个规划之间的关系，

对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目

标、运行机制、评价办法，并强化对年度预算的约束，提高财税

政策的前瞻性和可持续性。

（二）在七个方面争先进位

1.挖潜增收优化结构，在组织收入上争先进位。一是创新优

质税源培育。建立全流程税源培育服务机制，推出重点优质企业

提前介入、周期培育、专企专档标签服务等三项服务制度，重点

培育信息经济、智慧经济等新兴优质税源。二是强化收入统筹管

理。深化三年税源规划工作成果应用，全面统筹市区xx 县市、

征管和稽查、省局收入预期和财政收入目标，逐月对全市各单位

组织收入工作进行统一调控。三是提高组织收入质量。对经济税

收协调程度、税收征管绩效、税收执行成效和税源增长潜力四大

类27 个指标进行全面考核与评价，提高全市组织收入质量。四

是加强非税收入征管。推进非税收入征管电子化，提高非税收入

征管效率；加大社保基金的扩面征缴和清欠催缴力度；加大土地

出让收入、土地收益金欠缴催收力度和市政基础设施配套费的征

管力度；挖掘非税收入潜力，拓展资源类收入空间。

2.找准靶点重点突破，在财税改革上争先进位。一是深化财

税体制机制改革。深入研究杭州进入“后土地财政”时期财政增

长问题和机制。完善市区土地出让收支管理体制，确保各主体间

分配政策统一透明。调整市区财政管理体制，推动萧山、余杭、

钱江开发区和杭州经济开发区财政管理体制完善。进一步厘清公

共财政运行边界，财政资金逐步退出竞争领域，完善政府购买服

务机制，规范和推进各级政府向社会力量购买服务，探索改进定

点采购的二次竞价供应商选择机制。二是坚持厉行节约长效机制。

完善基本支出定额标准体系，严格执行公务支出标准，加强资产

配置预算编制。严控一般性支出，除市委、市政府重大项目外，

2015 年各部门的预算规模以及“三公”经费、会议费比上年“只

减不增”。三是深化专项资金管理改革。推进部分专项资金和政

策的调整整合和取消，建立定期的清理评估、整合存量、优化增

量办法，提高聚焦市委市政府工作重点和重大民生工程的精准力

度。规范专项资金准入和退出机制，全面推行项目库滚动管理。

盘活财政存资金量，充分运用市场化手段和现代理财方式，唤醒

“沉睡”资金。四是改革财政转移支付制度。统一规范对区、县（市）

的补助政策，推进专项性一般转移支付改革，增强区、县（市）

统筹能力。逐步形成以推进地区间基本公共服务均等化为主要目

标，以一般性转移支付为主体的转移支付制度。五是增强预算执

行刚性约束。落实预算法定原则，各单位支出须以经批准的预算

为依据，未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急

支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。

六是推进预算绩效和公开改革。健全绩效目标设定、绩效跟踪、

绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实施全过程预算

绩效管理。细化公开内容，大力推进预决算公开。逐步推进专项

资金分配、执行和结果等信息公开，促进财政预算规范透明。

3.强化管理优化服务，在提能增效上争先进位。一是提高税

源管理能效。推广分类管理与重点税源相结合的管理模式，试点

将税收占比50%以上的企业纳入行业化管理范围。强化行业管理

和税种管理，研究确定城镇土地使用税土地等级划分级数、范围

和适用税额标准及调整方法。健全完善房屋交易计税价格管理机

制，探索房屋交易计税基准价评估数据库动态调整。推进征管改

革和信息管税，加快风险管理平台建设。提高市本级地税稽查威

慑力，完善地税稽查体制和工作机制。二是提高财政管理能效。

开展市本级行政事业单位国有资产摸底调查，提出资产分类管理、

分类处置管理方案，提升国有资产使用效益；研究科学有效的财

政监督结果应用机制，创新财政监督检查方式方法，增强财政监

督有效性；探索和推进财政投资建设项目绩效评价的评价指标体

系及长效机制；开展财政大专项资金实行国库集中支付，保障部

门预决算公开口径的一致性；对市级行政事业单位银行账户规范

化管理，完善市级行政事业单位银行账户管理办法。三是提高财

税服务能效。推进“数字财政”财政数据仓库建设，引入云计算

和大数据理念，实现数据的集聚化和共享智能化。建立电子化采

购管理制度，推进政府采购电子化交易平台建设。构建智慧12366，

探索建立大数据采集分类机制。完善纳税人学堂实体建设和网络

建设，打造纳税服务新品牌。

4.创新方式加大扶持，在助推发展上争先进位。一是完善产

业扶持方式，加大产业间接扶持力度，提高间接扶持比重，发挥

财政资金放大效应，助推产业结构调整、企业转型升级。二是推

进信息经济投资基金、智慧经济基金、新型城镇化基金等政策性

基金设立，全力服务“一号工程”，吸引社会资本共同参与信息

经济、智慧产业发展，支持中国（杭州）跨境电子商务综合试验

区和国家自主创新示范区建设。三是加大产业发展扶持力度，深

入实施“四换三名”、浙商回归工程和蒲公英、雏鹰、青蓝和瞪

羚计划。四是深化投融资体制改革，研究探索适合我市的投融资

制度模式。五是完善人才政策，加大“131”人才工程、高技能

人才培养、大学生创业、高层次留学回国人员创业创新。

5.兜住底线保障公平，在改善民生上争先进位。一是健全民

生保障体系。加快萧山、余杭、大江东产业集聚区与主XX 县区

社保一体化。加快推进棚户区改造，推动住房保障向“以公租房

为主”和“以货币为主、实物为辅助”转变。继续深化“居家养

老为基础、机构养老为补充”的养老服务体系建设。推进机关事

业单位养老保险制度改革，建立职业年金制度。二是推动社会事

业发展。继续扩大优质教育覆盖面，确保杭高钱江新城新校区、

浙大附中丁兰新校区、江滨职校新校区交付使用。开展市属高校

产学对接工作，加快推进现代职教体系建设。推进市属公立医院

改革、以及智慧医疗、医养护一体化等便民惠民服务举措。三是

推动美丽杭州建设。继续推进“五水共治”工作，重点保障千岛

湖配供水工程等工程建设。健全跨区域跨流域生态补偿机制，加

快构建多层次多功能覆盖城乡的基本生态网络。加强城建和重大

项目资金配套力度，加快城市快速路网、主次干路、地铁和公交

换乘枢纽、停车场（站）等公交配套设施建设。完善城市建设投

融资机制，地铁5 号线一期工程、6 号线一期工程项目探索使用

政府与社会资本合作（ppp）模式。

6.健全制度强化问责，在依法行政上争先进位。一是继续落

实权力清单和责任清单清理工作，完成纳网运行，实现政务公开。

二是探索建立税收法律顾问制度。尝试设立税收法律顾问，进一

步扩大公职律师队伍和法治人才队伍，进一步提高专业法律人士

在税收工作重大决策中的参与度。三是完善规范性文件、重大决

策合法性审查机制，确保出台的各类税收规范性文件、做出的重

大决策程序正当、法律依据准确。四是建立税收权力清单管理制

度，严格对照税收法律法规，对政策调整、税收征管、纳税服务、

内部管理等税收工作各个环节的权力进行明确界定和规范。五是

完善集体决策制度，对组织收入、税费减免、重大政策执行等重

大涉税事项实行集体合议、集体审批，确保严格依法征收，依法

减免，应收尽收，不收过头税。六是建立税收执法监督体系，强

化对干部执法行为的事前预警、事中监督、事后评估，及时发现

和纠正执法不当行为。

7.整合资源提升能力，在队伍建设上争先进位。一是努力盘

活现有人力资源，优化整合内设机构、岗位职责，推动大江东税

务分局的机构设立和人员充实，在人员编制严格管控下挖掘潜能。

开展市本级地税稽查资源优化改革，科学规范设置，优化利用人

力资源，探索建立稽查干部个人绩效量化考核机制。二是实施处

级领导干部、两区五县（市）地税局领导干部、市本级一般干部

三个层面岗位轮动交流；着力建设后备干部、专业人才、闪光人

物“三个重点人才库”，实行动态管理，跟踪培养；完善干部考

核评价体系，借助信息化手段，全面导入“xx 市公务员日常管

理系统”。三是以市直机关综合考评工作为抓手，探索建立多项

内控机制，确保市级考评工作继续走在前列。建立有效的内控体

系，着力提升内部管理能力，强化内部风险控制，进一步推动全

局内部管理规范化。四是建立党建工作推进机制，严格党建基本

制度，公示党建活动情况，开展党建考核，充分发挥党组织和党

员干部示范引领作用。五是组建“微时代”网络队伍，探索网络

舆情监管应对工作新模式。六是以“信息团建”为抓手，不断夯

实基层组织、基础数据、基本需求，着力构建能力提升、青年交

流、志愿服务、团员活动四个平台，引导和带领广大团员青年为

杭州财税事业的发展贡献青春、智慧和力量。