创新方式降低成本切实保障工业经济高质量发展用地空间
浙江省自然资源厅自然资源开发利用处
【期刊名称】《《浙江国土资源》》
【年(卷),期】2019(000)003
【总页数】3页(P27-29)
【作 者】浙江省自然资源厅自然资源开发利用处
【作者单位】
【正文语种】中 文
创新工业用地供应方式，优化土地要素配置是加快供给侧结构性改革，降低企业用地成本，促进产业结构调整和经济转型升级，提高节约集约用地水平的有力措施。近年来，浙江省大力推进“标准地”改革，积极推行工业用地弹性年期出让，实施差别化地价政策，支持土地用途兼容复合利用，全力保障工业经济高质量发展用地需求。
一、浙江省工业用地供应情况
根据土地变更调数据，截至2018年12月31日，浙江省建设用地总量1078519.60公顷，其中工业用地160049.98公顷，存量工业用地占全省建设用地总规模的比例为14.8%。从分布看，地方工业用地主要集中于各类工业园区。
根据土地供应动态监测监管系统统计数据，2015-2018年，浙江省累计供应建设用地106655.94公顷，其中工业用地26400.59公顷，占比24.8%。分年度情况供应工业用地分别是4434.72公顷、5020.06公顷、7711.49公顷、9234.3公顷，占当年度建设用地供应总量的比例分别为23.2%、22.6%、27.2%、25.0%。四年来，工业用地供应总量逐年增加，2018年较2015年翻了一番多；工业用地供应中使用新增建设用地13612.54公顷、占比51.6%，使用存量建设用地12788.08公顷，占比48.4%。
2015-2018年，浙江省出让供应工业用地26159.33公顷，其中招标出让22.41公顷，拍卖出让3605.61公顷，挂牌出让21465.40公顷，协议出让1065.90公顷；全省租赁供应工业用地19宗、面积38.49公顷。因土地资源禀赋不同、城市化发展程度不同，各市工业用地取得成本、开发成本不尽相同。因经济发展程度不同、土地资源要素供需不同，各市工业用地出让价格高低也不同。
二、主要创新做法
（一）全面推进“标准地”改革
以往工业用地从取得到开工时间较长，拿了地，还要做环境影响评估、节能评估、防洪影响评价、水土保持方案报告、水资源论证报告、压覆重要矿产资源评估和地质灾害危险性评估等。为深化“最多跑一次”改革，2018年，浙江省委省政府提出了“一般企业投资项目开工前审批最多100天”的目标，积极推进“标准地”改革。浙江省自然资源厅联合省发展改革委联合印发《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引》，明确“标准地”全流程管理分为出让前准备、按标出让、审批服务、按标施建、对标验收、监督管理6 个主要环节；拟出让“标准地”所在区域在出让前要统一组织完成多项区域评估；出让前，各市、县（市、区）政府或其指定的部门提出拟出让“标准地”的固定资产投资强度、建筑容积率、亩均税收等具体要求；“标准地”投资建设协议应载明控制性指标要求、指标复核办法、违约责任等事项内容。地方自然资源主管部门严格按照网上出让30个自然日、签订土地成交确认书≤5个工作日、成交结果公示5个自然日的时长要求在浙江省土地使用权网上交易系统出让工业用地，缩短工业用地交易时长。
（二）积极推行工业用地弹性年期出让
工业用地供应法定最高年限为50年，实际上，大部分工业企业生命周期远没有那么长。如，舟山市内工业企业平均生命周期为11年左右，其中省级园区内的工业企业生命周期平均在10年到12年之间，其他区域的工业企业生命周期在8到10年左右；按照行业分类，舟山市水产品加工企业和船舶修造业企业平均生命周期较长、在15至20年之间，船舶制造业及其他机械加工类企业平均生命周期较短、在10年左右；舟山存活40年以上的企业只有3.2%。
近几年，浙江省积极创新工业用地供应方式，大力推行工业用地弹性年期出让，鼓励采用租让结合、先租后让等方式供地，合理确定弹性年期出让价格和租赁价格，进一步降低企业用地取得成本。如，杭州杰泓实业有限公司2016年以招拍挂方式取得杭州市大江东集聚区新湾街道工业地块使用权，面积8.47亩，出让年期30年，成交金额256万元；相比出让年期50年，拿地成本减少168万元。台日威汽车科技有限公司2018年以先租后让方式竞得台州湾循环经济产业集聚区内一宗土地，面积48亩，成交价1684万元，其中，租赁期6年，一次性收取租金共202.08万元（年租金为总成交价除以总年限的平均值），剩余价款按照贷款年利息10%计算，为企业节省成本889万元，较好地缓解了企业的资金压力。
（三）实施差别化地价政策
对符合产业导向的战略性新兴产业、先进制造业等优先发展且用地集约的项目，按不低于所在地土地等别对应工业用地出让最低价标准的70%确定土地出让底价。鼓励各地创新差别化出让起始价政策，根据产业性质、准入评价等分类确定出让起始价；根据企业综合评价工作结果，实施差别化土地资源配置政策。海宁市率先建立产业发展导向地价修正体系，对先进装备制造业、现代服务业、战略性新兴产业和科技创新创业项目，实行出让起始价差别化定价。如，海宁恒逸新材料有限公司通过公开挂牌竞得位于尖山新区闻澜路南侧、凤凰河西侧工业地块使用权，面积1231亩，产业定位为化学纤维制造业，投资强度达到500万元/亩，投产后3年亩均销售852万元，亩均税收40万元。根据该产业及产业集聚的特点，符合差别化政策，修正后较评估价下浮4.87万元/亩。
（四）加大标准厂房（小微企业创业园）建设力度
将标准厂房建设（小微企业创业园）用地纳入各地年度土地供应计划。鼓励利用“三改一拆”拆改土地、城镇低效用地建设标准厂房（小微企业创业园）。鼓励标准厂房（小微企业创业园）微利出租或按土地出让合同约定分割转让。如，温州市委市政府制定并实施了两轮小微园建设三年行动计划，全市共规划小微园142个，建成81个、1794万平方米，入园企业2946家、产值547亿元，有效保障了小微企业的生产空间需求。平阳县万洋小微园为浙江省单体最大小微园，占地866亩，建筑面积约150万平方米，出让金16824万元，建成后可入驻中小微企业450家左右。
（五）支持土地用途兼容复合利用
在符合控制性详细规划的前提下，现有制造业企业通过提高工业用地容积率、调整用地结构增加服务型制造业务设施和经营场所，其建筑面积比例不超过原总建筑面积15%的，可继续按原用途使用土地，但不得分割转让。现有工业企业转型发展国家鼓励的生产性服务业的，可执行过渡期政策，按原用途和土地权利类型使用土地。对属于新产业的工业项目用地，生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15%的，可仍按工业用途管理。如，杭州市江干区东谷创业园对原有工业用地进行改造提升，利用文创产业扶持政策，配套生产性服务业设施3100平方米，约占总建筑面积的15%。
三、存在的主要问题
一是供应方式较为单一，市场作用未能充分体现。因招商引资工作的特殊性，地方供应新增工业项目用地时绝大多数用的是挂牌出让方式，市场竞争不是很充分，出让底价低于土地取得成本费用之后的现象也偶有发生。因抵押融资需要，企业对弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等创新性工业用地供应方式的接受程度较低，地方实践推进较难。
二是一二级市场价差较大，土地分割转让政策不明确。地方依据工业用地出让最低价标准和土地取得成本综合确定具体工业用地的出让底价，受实体经济发展形势影响，挂牌出让时绝大多数属于底价成交，而二级市场工业用地转让均价明显高于一级市场出让成交均价。为了实现招商引资发展实体经济的目的，同时避免对土地市场秩序造成冲击，在一二级市场价差较大的情况下，地方对工业用地分割转让一般都持谨慎态度。
三是土地准入标准涉及部门众多，供后监管难度较大。国家现有工业建设项目用地标准包括了固定资产投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地比例、绿地率5项指标，浙江省现有工业建设项目用地标准除了国家的5项指标外，还包含了土地产出、土地税收。工业项目“标准地”出让时，除以上7项指标外，能耗、环境排放等指标也须纳入。从《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》和地方实际操作看，一些指标标准，如固定资产投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地比例、绿地率等，纳入土地出让合同；一些指标标准，如固定资产投资强度、容积率、土地税收、能耗、环境排放等，纳入“标准地”投资建设合同。这些指标涉及多个主管部门，如果部门协同机制不顺畅，出让合同履约监管和投资建设合同履约监管难度较大。
四、下一步工作建议
一是积极争取国家层面明确创新出让方式操作规范。建议进一步健全弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式以及工业用地到期续期的政策制度，明确价格体系、交易流程和监管环节，用制度规范指导地方具体操作；沟通协调金融管理部门针对新型供地方式创新金融政策，解决企业对土地抵押融资的后顾之忧。
二是落实工业用地“标准地”监管责任。进一步协调职能部门，强化顶层设计，理顺工业用地“标准地”开发监管部门之间的监管职责，完善土地出让合同、投资监管合同内容，便于各级自然资源、发改、经信、税务、环保等部门对工业用地实现全程监管。
三是大力推广完善国有建设用地使用权转让出租抵押二级市场试点成果。在宁波市、德清县试点基础上完善土地二级市场交易规则，健全土地二级市场交易系统，待国家层面出台完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见后，稳步推进土地二级市场改革，加强对工业用地分割转让的指导，推动低效用地盘活利用。
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