农村土地承经营权和农民住房财产权抵押贷款经验总结
近年来，作为全国农房和农地抵押贷款双试点县，围绕建立市场化、可持续“两权”抵押贷款体制机制，在风险处置、机制安排、资源配置和产品创新等方面进行了探索实践。
一、主要做法
全国“两权”抵押贷款试点启动以来，A县围绕前期基础配套、中期业务开展、后期风险缓释，加强闭环机制建设，打造“两权”抵押贷款可持续发展模式，取得阶段性成效。至2018年10月末，该县“两权”抵押贷款余额7.3亿元，其中农地抵押贷款余额3.2亿元，农房抵押贷款余额4.1亿元；试点以来累放1.7万笔、金额20.1亿元，受益农户7400余户。该县试点经验做法被《两权“抵押”贷款试点工作简报》《金融市场与信贷政策》等刊物刊登，并被中央电视台、新华社、金融时报等新闻媒体宣传报道。
（一）完善工作机制，奠定改革基础
1.建立工作保障机制。2014年3月，S市政府与央行某分支机构达成重点推动和支持B 开展农地抵押贷款试点工作意向，迅速推动成立由市政府常务副市长任组长、市各有关部门为成员的试点工作领导小组，并确定A县在全市率先开展试点。同年7月，A县成立由县政府主要领导担任组长的试点工作领导小组。2015年底，国家“两权”试点正式启动后，A县委县政府进一步修订完善工作方案和组织领导体系，有效保障试点工作顺利开展。
2.搭建试点政策框架。2015年初，S牵头制定《S市农村土地承包经营权抵押贷款的实施意见》，并以市政府办名义印发，进一步明确贷款发放对象、价值评估、抵押登记部门以及推进措施，推动试点规范有序开展。全国“两权”抵押贷款试点启动后，某垂管部门A分支机构推动县政府出台《农村土地承经营权抵押贷款试点工作实施方案》《农民住房财产权抵押贷款工作试点实施方案》和农房、农地两个风险补偿基金管理办法，初步建立试点工作政策框架体系。
3.加强试点督查考核。某垂管部门B市中心支行协调推动将“两权”抵押贷款试点连续4年列为全市重点改革事项和农业农村工作要点，并纳入县（区）和金融机构年度目标考核，按季考核通报工作进展情况，年底进行总评。对工作成绩突出的单位和机构，在财政奖补、评先评优等方面给予政策倾斜，推动加大试点工作推进力度。协调A县将“两权”抵押贷款业务开展情况纳入乡镇年度目标考核，并作为评优评先“一票否决”指标，调动各方参与试点工作积极性。
（二）健全配套措施，推动业务开展
1.大力推进确权颁证工作。某垂管部门A分支机构积极配合当地农工办，通过培育典型示范引导、以点带面有序推进的方式，推动农地承包经营权“确实权、颁铁证”，确保农户承包面积、合同、证书、登记簿“四相符”。2016年实现农地经营权承包合同率、发证率100%，比全市平均进度提前1年。
2.搭建产权流转交易平台。2014年7月，推动A县在全市率先建成县级农村产权交易中心和24个乡镇农村产权交易站，2016年2月在全省率先接入江苏省农村产权交易信息服务平台，实现省市县乡四级联网，为农村各类产权登记、处置和再流转提供公开、公平、公正交易平台。至2018年10月末，累计完成农村各类产权交易2647笔、金额22.4亿元。
3.合理确定抵押物价值。某垂管部门B 市中心支行指导A县遵循农户认可、商业可行的市场化原则，制定完善土地价值评估方法，既考虑贷款期限内已付土地租金，也考虑预期纯收入，并区分已流转土地价值和未流转土地价值。对已支付2年以上土地租金的申请人，贷款额度可放大至土地经营权确认价值的80%。农房价格大多按照重置成新价和宅基地的区位价审慎确定，授信额度原则上控制在农民住房评估价值的60%左右。
（三）探索风险处置，构建闭环机制
1.建立健全风险缓释机制。一是建立财政奖补机制。某垂管部门A分支机构推动县财政设立农地、农房抵押贷款风险补偿基金各1000万元，对贷款净损失部分给予40%和60%的补偿，风险补偿金规模位居全省第一。2018年10月末，累计拨付风险补偿金185万元。二是探索风险分担机制。在优先发放纯“两权”抵押贷款的基础上，探索通过追加农业龙头企业、担保公司等多种担保方式，有效分担和缓释信贷风险。三是引入保险分担机制。鼓励农户和流转土地经营主体参加农业保险或投保人身意外伤害险，适度分散贷款风险。
2.创新“两权”抵押物处置方式。一是推动农房司法拍卖处置。指导A农商行在全省率先依托淘宝网对农房抵押物进行司法拍卖，目前已成功处置农房8处、金额158万元，买方均为A县内普通农户。二是推出“四方协议”农地贷款模式。明确县农工办、乡镇政府、银行、借款人权利责任，如贷款出现不良，四方按分工协调处置抵押物。依托该模式，累计处置农地抵押贷款2笔、金额190万元。三是完善“专业担保公司+政府风险补偿”处置模式。引入专业化农业融资担保公司——江苏汇隆农业担保有限公司（以下简称汇隆担保），开展以土地承包经营权抵押为反担保措施的融资担保业务。当借款人经营不善，贷款出现逾期时，汇隆担保先履行代偿责任，后期由风险补偿基金按比例给予补偿。目前，已成功处置1笔、金额150万元。
二、试点中需要关注的问题
（一）抵押物处置承接主体较少。农地方面，农村土地经营权流转市场虽然已经建立，但由于参与主体数量有限、土地供需不完全匹配，导致土地经营权流转不够活跃，一旦出现贷款违约，难以快速寻找到承接方。农房方面，受宅基地流转处置范围狭窄等因素影响，处置依然存在一定难度，目前处置成功的多是位于沿街位置较好的农房。
（二）农户申贷积极性需提高。随着农村信用环境的改善，农户通过信用、保证等方式获取的贷款金额越来越大，农户对通过土地经营权抵押融资积极性不高。农房方面，不动产登记政策实施后，部分农户因前期房屋村镇房屋所有权证和宅基地使用权证办理不全而无法办理不动产权证，对农房抵押贷款产生一定影响。
（三）试点政策延续性存顾虑。试点工作到期后，能否实现政策无缝衔接存在不确定性，部分银行机构存在观望情绪。如果试点结束后试点地区暂停执行的法律条款无法顺利接续，则商业银行将面临一定政策风险。此外，试点地区设立的风险补偿基金若在试点到期后退出，则银行前期贷款将面临一定信贷风险。
三、有关政策建议
（一）扩大农房处置范围。建议将《土地管理法》关于“农村宅基地可在本集体经济组织内买卖，农村村民一户只能有一处宅基地”的规定，修改为“允许在不改变农房的集体建设用地、宅基地性质前提下，所有农村居民均可作为受让主体”，扩大农房处置范围。
（二）提高农地经营权处置效率。建议在《土地承包法》中赋予土地经营权抵押权能，并放松“通过流转获取土地经营权的经营主体办理抵押贷款时，需征得流转前所有承包农户（甚至包括家庭所有成员）的书面同意”条款规定，提高土地经营权流转交易和抵押登记效率，吸引更多农户、新型农业经营主体和涉农企业申请农地抵押贷款，并参与农地流转处置。
（三）完善配套服务机制。针对当前农村地区农房普遍存在的“两证不全”、未批先建、一户多宅等阻碍确权的难题，协调出台相应的规范文件和指导意见，推动各地加快农房确权颁证进度，提高农房确权颁证率。
（四）加强财政金融政策协调联动。建议推动将“两权”抵押贷款增量奖励纳入财政部《财政普惠金融发展专项资金管理办法》奖补范围，调动各地开展“两权”贷款业务的积极性。推动地方政府优化创业担保贷款政策，将申请“两权”抵押贷款的个人和企业纳入创业担保贷款贴息及奖补范围，提高申贷积极性。
（五）提高试点相关政策的延续性。试点到期后，对相关法律的修订应尽量涵盖试点期间暂停执行或突破的法律条款，避免发生政策中断导致抵押物处置风险等问题。同时，试点地区成立的风险补偿基金以及相关鼓励政策应继续有效，做到“帮一下、扶一把”，保护好商业银行持续开展“两权”业务的积极性。
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