浅谈监外执行罪犯监督管理不力的原因及对策
监外执行罪犯，是指根据我国有关法律规定的可以监外执行其刑罚的被管制、剥夺政治权力、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。
目前，司法机关对罪犯的改造工作普遍存在重墙内轻墙外的现象，对监外执行罪犯的监督管理缺乏统一规范的管理办法，致使监外执行罪犯监督管理不力失控的问题越来越突出。检察机关监所检察部门承担着对监外执行活动的法律监督职能。实践中，有些执行机关在此项工作中缺乏必要的监管力度，脱管、漏管现象比较严重。结合我院对监外执行活动法律监督情况分析。
1 对监外执行罪犯监管不力的主要原因
1.1司法机关、执行机关对监外执行罪犯监管认识不足，职责不清。社会有关方面对监外执行罪犯的监督管理工作重视不够，认识不足，放松甚至是放弃了这一项关系到我国社会安定的工作。目前部分司法机关、执行机关出现监外执行罪犯脱管、失控、重新犯罪的现象，严重扰乱了社会治安。对监外执行罪犯的管理、涉及到公安、检察、法院、司法、市县社区、镇村街道基层组织等各部门互相配合、互相协调的一项综合工作。但是，部分司法机关、执行机关部门职责不明确，配合协调不够，导致对监外执行罪犯人员掌握底数不清、情况不明，有的执行机关监管工作松懈，缺乏规范化管理。表现在执行机关不重视监管工作，监管工作输漏，出现监管失控的现象。
1.2交付执行环节脱节造成罪犯漏管现象。我院通过对监外执行罪犯考察，多数罪犯居住地的派出所反映，目前，有的异地法院判决的罪犯，通过邮寄的形式把罪犯的判决书、执行通知送达到公安；有的法院能及时送达，有的法院罪犯判决一年后才送达，无论是通过什么形式送达的，法院不是将罪犯和判决书、执通知书一同交付公安机关，而是，均只收到罪犯的判决书、执行通知书，见不到罪犯，罪犯不知去向。造成罪犯漏管现象。例如：今年我院监所部门对监外执行罪犯进行实地考察中，发现个别异地的某派出所收到法院缓刑判决书、执行通知书，达半年多的时间，仍对缓刑犯没有进行监管，没建立考察档案、监管组织、监管措施，甚至不知缓刑犯的去向，罪犯漏管有2例。
1.3措施不力，执法不严。监督管理的措施不到位，使监外执行罪犯脱管严重。出现这种情况主要是由于监督管理组织不够健全，监督管理措施不够得力，工作不够落实，个别单位、部门（尤其是司法职能部门）没有指定领导专抓此项工作，也无制定相应的制度、措施进行有效的管理。
1.4监外执行透明度不高，基层组织和群众参与监督意识淡化。从考察情况看，监外执行罪犯回到居住地后，执行机关很少向基层组织和群众公开宣布有关监外执行决定书，导致基层组织和群众对罪犯被监外执行的情况不知情。在透明度不高的情况下，基层组织和群众很难实现对监外执行罪犯的监督。加之近几年基层组织和群众大力发展经济，将主要精力投身于市场经济建设，对有关经济建设方面的法律法规与政策关注，而对其他法律法规则很少关心，对如何监督监外执行罪犯更是知之甚少，根本不知道监督什么和如何监督，有的甚至根本不愿意对监外执行罪犯进行监督。
1.5监外执行罪犯自身法律意识淡薄，缺乏接受监督的自觉性。一些监外执行人员被宣布监外执行后，认为法院已经对自己的犯罪进行了判决，事情已经了结，既不到派出所报到，也不汇报自己的思想动态，甚至对监外执行期间应当遵守哪些法律法规都不清楚，也就谈不上自觉接受公安机关和基层组织、群众的监督与帮教。
1.6法律不够完善。目前，对监外执行罪犯的管理，有关法律规定还不够明确，没有制定出统一的具体操作规程。如法院在送达时，应将罪犯同判决书、执行通知书等文书一同交付公安机关；对监护人、具保人失职，罪犯脱离监管，如何对担保人追究法律责任，法律没有明确规定。
2 强化对监外执行罪犯监管力度及对策
要切实加强对监外执行罪犯的监管力度，确保国家刑罚权的正确运用，维护法律的权威，我们认为应主要应采取切实措施加以完善。
2.1完善有关对监外执行罪犯的考察与监管的法律法规。在市场经济体制下，适应形势发展的需要，明确规定对外出打工经商的监外执行罪犯的监督与管理方式，改变监外执行罪犯单一由居住地公安机关监管的传统监管方法，可以规定为：对被判处缓刑、管制、剥夺政治权利、在刑罚执行期间假释、暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。罪犯因生产、生活必须离开居住地的，应当如实向公安机关书面报告自己的去向、生产经营地或者暂住地，并经县级公安机关批准。公安机关在核实其报告后，应当及时委托其生产经营地或者暂住地的公安机关代为对其进行监管。受委托的公安机关应当及时建立监管档案并对其进行监管。这样，就可以避免对监外五种人的监管出现真空的情况，有效防止脱管现象的发生。
2.2完善判决机关、决定机关与执行机关的法律文书送达制度，确保判决与执行的相互衔接。法院作出管制、剥夺政治权利、缓刑判决和假释、暂予监外执行决定后，应当及时与执行机关联系，并按照刑诉法及相关法律法规的规定，及时办理交接手续。在具体工作中，要做到：（1）罪犯与书面手续同时当面交付清楚；（2）判决书、交付执行决定书及有关监外执行罪犯的所有法律文书及时送达执行机关，使执行机关了解和掌握监外执行罪犯的犯罪事实、监外执行的法律依据、期限、内容，以便制定监管措施。（3）监外执行罪犯档案由县级公安机关统一备案后，由其居住地派出所分别建立监管档案。这样，就可以有效防止发生监管脱节现象。
2.3加大对违反监外执行规定的罪犯的处罚力度，对违反规定但又不构成犯罪的监外执行罪犯，制定切实可行的处罚规定。公安机关应当进一步加强对监外执行罪犯的监管，严格执行刑诉法和相关法律法规的规定。不仅要建立监外执行罪犯档案、台帐，而且要制定相应的监督管理制度，如考察制度、监外执行罪犯定期汇报制度等，并指派专人进行跟踪考察与监督管理。对监外执行罪犯的思想动态、生产生活情况、去向等要做到了如指掌。对监外执行罪犯的跟踪考察、监管情况，每季一次的被监管人员思想汇报等，派出所都应当归入监管档案。同时，上级公安机关应将派出所对监外执行罪犯的监管情况纳入基层派出所考核范围。
2.4充分发挥基层组织和群众对监外罪犯的监督和帮教作用。公安机关应当在罪犯被确定监外执行刑罚和刑罚执行期满后，向罪犯居住地周围群众和罪犯所在单位公开宣布，让基层组织和群众充分了解在自己身边犯了罪的人，司法机关作出了怎样的处理。同时，应当开展有关法律法规的宣传教育，让基层组织、群众知道如何对监外执行人员进行监督帮教。群众知道了罪犯的犯罪情况，才能对监外执行罪犯进行有效的监督，并协助执行机关做好监管工作。公安机关在做好其它工作的同时，还应和基层组织、群众一起，建立对监外执行罪犯的帮教组织，并制定有效的帮教措施。
2.5对监外执行罪犯进行法律法规教育，帮助他们增强遵守法律法规的自觉性。不少监外执行罪犯本来就是因为不懂法而犯罪，缺乏对自己触犯法律并应承担法律后果的认识，对其被决定监外执行刑罚过程中应当遵守的义务不清楚，甚至认为法院判决后就没有自己的事了，既不向派出所报到，也不定期汇报自己的思想。因此，监外执行决定机关在向监外执行人员宣布监外执行决定时，应当告诉他们在监外执行期间应当遵守的法律法规，以及及时到公安派出所报到、定期汇报自己思想动态等事项。
2.6定期召开“联席会议”制度，通报工作，协调关系，提出问题，督促落实。对于赋有对监外执行罪犯执行检察职责的监所检察部门，应定期或不定期的会同辖区内和辖区外公安机关各派出所召开“联席会议”或发出信函，了解监外执行罪犯的执行情况，通报工作，提出问题，建立起互动机制，以保障对监外执行罪犯执行的全面落实。
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