基于土地征收成片开发方案编制实践的几点思考
2020年1月1日，新《土地管理法》第四十五条提出，为了公共利益需要，涉及军事外交、政府组织的基础设施、公共事业、扶贫安居等情形可以直接征收农民集体土地，其他的情形需要进行成片开发建设，即除公益性用地外的经营性用地涉及征收农民集体土地的必须编制土地征收成片开发方案并审批通过后才能进行征地。2020年11月，《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（以下简称《部标准》）进一步确定了土地征收成片开发标准与要求。随后，全国各省市进一步出台相关文件，明确了成片开发范围划定、方案编制审批、调整要求以及不得批准成片开发方案的情形等要求和内容，成片开发方案编制工作全面开展。本文通过对比梳理各省市的具体做法，针对实践过程中遇到的问题疑点进行了思考分析，并提出了相关建议供各位同仁探讨。
一、各省成片开发规则要求对比分析
在《部标准》文件基础上，各省（市、区）根据当地实际情况针对方案编制过程紧密联系的成片开发范围要求、方案实施时限、公益性用地占比、方案调整规定等方面制定了详细的编制指导要求。总体来说呈现如下特征：
成片开发范围方面：要求范围集中、连片，大部分省（市、区）对成片开发面积大小不作要求，部分省（市、区）要求范围线不能重叠；
方案实施时限方面：一般不超过3年，部分省（市、区）不作具体要求；
公益性用地占比方面：一般不低于40%，部分省（市、区）允许工业为主的开发区低于40%，实行“基础比例+弹性调整”的机制；
方案调整规定方面：一般允许调整，但是大部分省（市、区）对允许调整次数、调整情形未明确。
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二、基于方案编制实践的几点思考
（一）针对不同年度方案的成片开发范围线不能重叠，是否可以允许其中公益性用地重叠。
总结各省要求来看，有些省份要求不同年度成片开发方案的范围不能重叠，笔者认为此点值得商榷。从功能规划的角度来看，公益性用地上的公用设施（包括公共服务设施、公共基础设施等）的服务范围是辐射状的，关联到周边相连的各个单元地块。由于城镇开发时序原因，公益性用地先纳入2021年度成片开发方案后，满足了2021年度开发地块的公益性用地配比需求，但由于不同年度方案的开发范围不能重叠，就会导致该公益性用地周边的其他土地如果要进行开发，则不能将该公益性用地纳入相应年度的成片开发方案，进而影响土地开发利用，这与公益性用地功能辐射的实际情况有所矛盾。
同时，由于不同年度方案的开发范围不能重叠，导致在划定成片开发范围时，能用于划定成片开发范围的公益性用地越来越缺乏，进而年度方案中划定的成片开发范围越来越难以形成连片规整的开发范围，更多是注重满足40%公益性用地配比的数理要求，而忽视片区功能用途布局，划定范围出现沿道路延伸、线状连接成片等情形。这种成片开发“不成片”的结果与土地征收成片开发的初衷有所偏离，不利于形成规模效应，较难真正实现土地集约节约利用。
因此，笔者认为是否可以允许不同年度成片开发范围中，公益性用地部分可以重叠，这与公益性用地功能辐射现实情况较为符合，也有利于片区功能布局更加科学合理。但拟实施征收的经营性用地则严格按照年度实施计划进行管控考核，不应允许重叠，否则不利于监督考核。
（二）针对公益性用地占比一般不低于40%，是否允许特殊情形有所弹性。
公益性用地占比不低于40%的要求，在城镇发展区域一般均可以满足。但在工业园区等产业发展为主的区域，对公共服务设施的需求相较城镇发展区域的需求低，公益性用地主要是道路用地或供电、供水用地等，其他公共服务和公共配套用地相对较少，且多地城乡规划的标准未做公益性用地配比要求，因此工业园区等区域多数较难达到公益性占比不低于40%的比例要求，在划定成片开发范围时存在较大困难。
在地方实践中，广东、山东等地坚持统一标准，均不得低于40%；江西省、浙江省、上海等地则对于产业园区、开发区等区域，允许公益性用地占比有所降低。笔者认为《部标准》要求是每个成片开发范围内公益性用地占比一般不低于40%，其中“一般不低于”是给了地方操作层面的弹性空间，应该可以探索不同发展区域的差异化的比例要求，如城区、镇区发展区域，注重综合发展功能，应坚持不低于40%的比例要求；对于工业园区、开发区等应在加强认定管理、集约用地管控的基础上，允许适当下调比例要求。
（三）针对拟征收土地暂不符合需调整土地规划的情形，是否可以尝试参考自然资源部相关文件，将规划符合性审查后置，提高管理效率。
按照各省市文件要求，成片开发范围或拟实施征收地块应当位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，有些省份也允许城市、镇总体规划确定的建设用地作为准入门槛。但由于土地利用总体规划或城市、镇总体规划编制时间普遍较为老旧，规划方案与当前用地需求存在较大偏差，导致需要进行规划调整，但城市、镇总体规划不再审批，因此仅剩土地利用总体规划修改调整这一条路径。但一般当年度纳入成片开发的项目落地需求均较为急迫，土规的调整普遍要三个月以上，影响项目落地速度，对于当前地方经济恢复亦不利。
参考《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》第三点“简化建设项目规划用地审批”的要求：用地预审阶段，设计规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，但在申请办理农用地转用和土地征收时，须提交规划土地用途调整方案。
笔者回顾国土资源部于2014年启动的“三块地”改革任务及实践，土地征收成片开发制度的初衷应该是界定征地开发行为是否符合公共利益，这应该是成片开发方案要论述清楚的核心内容，至于其方案编制内容的合规性审查事项，有些与项目用地手续办理时是有所重叠的。笔者认为，针对是否符合土地利用总体规划这一审查点，是否可以参考《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》中的规则要求，土地征收成片开发方案只审是否符合土规调整情形，办理农用地转用和土地征收时再予以审核是否符合土规，这样既可以让地方充分利用国土空间规划过渡期预支规模、预留规模使用的便利性，在成片开发方案编制的同时，同步开展土地规划调整工作，多项工作并行，也有助于提高行政管理效率，促进经济社会尽快恢复发展。
（四）针对成片开发方案调整，是否需要明确调整次数、期限要求等。
针对成片开发方案调整的要求，各省市要求也不同，如广东省要求每年编制4个方案，但4个方案中是否包含调整未予以明确；江西、河北等省份要求每年只能调整一次；有些省市未对调整做出具体要求。同时，各地在对方案调整时是否允许延长实施期限也未予明确。
笔者认为，成片开发方案是处于规划和项目中间的状态，其计划属性较强，方案内容具有严肃性，对其调整应进行控制，控制的力度应与当地编制方式有关：有些地方要求整个县每年仅编制一个成片开发方案，涉及的开发项目较多，这种方案的调整控制可以弹性大一些，方案调整次数可适当多一点；有些地方则是每个开发项目编制一个成片开发方案，开发内容安排明确，这种方案的调整控制应当严格一些，不能随意调整。另外，考虑《部标准》明确要求年度实施计划连续两年未完成的不得批准新方案，对于方案的调整应当保持统一的实施期限，如2021年度成片开发方案，要求实施期限为三年，则方案安排的成片开发项目应当于2023年完成农用地转用和土地征收，即使对方案内容进行调整，所调整内容也应当满足2023年完成农用地转用和土地征收这一要求，否则成片开发方案调整将成为规避考核的漏洞。
土地征收成片开发制度是新时代我国土地制度的一项重要变革，为土地征收制度的完善、破解公共利益界定难题，做出了新的尝试，但也存在实践层面的改进空间。本文仅代表个人观点，欢迎各位同仁批评交流。
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