土地征收成片开发方案编制探究
摘要:：自新修订的《土地管理法》首次在法律层面提出“成片开发”概念以来，在自然资源部《土地征收成片开发标准（试行）》指导下，各省市都在积极探究和制定成片开发相关政策以及方案编制要求，本文主要阐述了成片开发方案编制工作中遇到的问题与困难，并对方案编制提出思路和建议。
关键词:成片开发、方案编制;
一、成片开发背景
2020年1月1日，新修订的《土地管理法》正式施行，本次法律修改主要涉及集体土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地管理等方面内容。新修订的法律中，第45条采用例举的方式提出可以依法征收集体土地的六种情形，包括军事和外交用地、政府组织实施的“科教文卫”、基础设施、扶贫搬迁、保障性安居工程建设等需要用地以及法律规定的其他情形，其中第五款首次提出了成片开发建设活动需要用地的可以征收集体土地。新法的实施意味着今后类似房地产开发、工业、商业服务等“营利性”为主的项目用地，只有位于成片开发范围内才可以依法征收集体土地。相较于旧版《土地管理法》，新法对于征收集体土地的管控要求更为具体和严格，意图通过缩小征地范围并增加相应征地程序以达到节约集约用地，促进地区经济、社会可持续发展的目的。
新法实施后，自然资源部于同年11月印发了《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），明确了成片开发的定义和原则，并提出方案编制和审批等相关要求。《标准》中将成片开发范围限定在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，并提出成片开发是由政府组织的综合性开发建设活动。这意味着成片开发在符合国土空间规划的前提下，依据当地发展需求合理确定范围及承担的功能。
二、方案编制的问题与困难
1、国土空间规划中控制要素尚未明确
自国土空间规划体系建立以来，城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条控制线的制定工作一直都是国土空间规划的重点，三条线的划定工作也一直在如火如荼的开展中。三线中的城镇开发边界一定程度上决定了地区可进行开发建设的规模和范围，既要满足上位规划的传导要求，又要满足地方发展的实际需求，划定规则短时间内难以最终敲定。而根据《标准》，成片开发必须是位于国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，这也意味着现阶段报批后的成片开发方案，随着城镇开发边界以及边界内的集中建设区、弹性发展区、特殊用途区的划定规则调整，成片开发是否还位于集中建设区范围内不得而知，难以确保符合《标准》要求。
2、工业、仓储物流等功能主导的片区公益性用地要求难以满足
成片开发方案中不同片区承担的主要功能不同，片区用地的结构差异较大。根据《标准》要求，成片开发范围内基础设施等公益性用地比例一般不小于百分之四十。对于生活居住等功能为主的片区通常需要配置足够的医疗、教育、文化、公园绿地等配套设施，公益性用地比例一般都能够满足要求。然而，以工业、仓储物流等为主导的片区，对公共服务类设施需求较小，通常仅需满足交通运输和水、电、热力等市政基础设施需求，公益性用地比例一般难以满足《标准》要求。
3、效益评估类型多，难以满足专业性需求
根据文件要求，成片开发方案中需要包含土地利用效益评估、社会效益评估、经济效益评估和生态效益评估，这类评估工作涉及土地、经济、环保等诸多专业，且需要收集大量相关资料并进行专业性分析判断，仅凭成片开发方案难以符合专业性评估需求。
4、公益性用地界定范围不明确
新修的《土地管理法》以及自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》均提出了公益性用地比例要求，但对于哪类规划用地可划入公益性范畴尚无明确的界定标准。目前，多数市县编制的成片开发方案多以《国土空间调查、 规划、 用途管制用地用海分类指南 （试行）》为标准自行对公益性用地进行分类，势必导致各地的公益性用地统计存在差异。除土地法明确的几种由政府组织的公共设施、基础设施等用地可以划定为公益性用地外，类似邮政所这种兼有邮件收发和银行储蓄业务的设施用地、居住小区中的便民服务设施用地是否应该纳入公益性用地范围难以判断。
5、成片开发规模缺少约束条件
成片开发的提出能够有效缩减土地征收范围，但由于缺乏对片区规模、集中程度等限制条件，容易导致各个空间位置分散的经营性项独自成片，形成大量“小而散”的片区，违背了成片开发集中成片、综合性开发建设的意愿，也无形间增加了方案编制团队、政府部门和开发单位之间的博弈成本。如何对片区规模和集中程度等提出更具体且合理的限制条件，在符合缩小征地范围意图的前提下满足城市发展需求，仍需深入思考和探索。
三、方案编制思路探索
成片开发方案编制工作应充分把握相关的政策要求，确保征地公益性、科学性、合理性，在严格保护耕地、节约集约用地以及切实维护被征地农民利益的前提下围绕征地项目报批工作来编制成片开发方案。笔者在方案编制阶段提出以下几点建议：
方案编制工作前期通常需要对拟征地项目进行收集和整理，首先应明确项目可纳入成片开发方案的条件。根据相关法律法规及相关文件要求，纳入成片开发方案内的项目在符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划的前提下，必须位于国土空间规划确定的集中建设区范围内，且不得占用永久基本农田。另外，纳入成片开发方案的项目需具备在两年内完成征地计划的条件，避免方案批复后项目连续两年未按照年度计划实施征地，导致后续成片开发方案不予审批，这就要求纳入成片开发的征地项目切实可行。
在明确可纳入方案的项目条件后，可以通过座谈等形式，对各街道、委办局等单位近期拟征地项目进行收集，包括项目位置、面积、年度计划、土地用途、实现功能等文件中要求的项目信息，同时建议按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》对公益性和经营性用地进行分类，公益性用地主要应包括公共管理与公共服务设施用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地等以公共利益为主的用地。
在成片开发范围划定阶段，笔者认为应注重以下几点：一是成片开发范围必须位于国土空间规划划定的集中建设区范围内，以符合政策要求，缩小征地范围；二是成片开发范围划定应集中连片、相对完整，对于位置分散的征地项目尽可能重新选址集中建设，以满足成片开发集约建设要求，提高土地利用效率，减少基础设施建设成本；最后，因为各成片开发范围不得相互重叠，在片区范围划定时“应划尽划”，尤其是片区内部“开天窗”或半包围的集体土地，今后若安排非公益性项目，难以划入成片开发范围进行征地。
四、结语
成片开发作为保护被征地农民合法权益，落实土地节约集约利用和严格保护耕地制度的有效手段，编制时需要认真思考城市发展需求和发展方向，严格项目纳入条件，合理划定成片开发范围。由于成片开发的政策性、理论性和技术性较强，还需要在实践中不断探究相关政策，以期通过成片开发，引导片区规范、有序、科学发展。
参考文献：
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