罗湖区生活美容机构非法开展医疗美容服务现状及监管对策
医疗美容通过对人体的人工“雕琢”，使许多爱美的人在容貌上有了脱胎换骨般的改变，宛如新生。然而，尚有很多爱美人士不清楚的是，医疗美容性质上是一种医疗行为，只有经卫生行政部门核准取得《医疗机构执业许可证》的机构才能开展医疗美容服务。正是由于消费者对医疗美容缺乏足够的鉴别力，一些生活美容机构借机鱼龙混杂，在利益的驱使下非法开展医疗美容服务，给本就脆弱的医疗美容行业秩序带来了极大的冲击。
为严厉打击非法医疗美容，整顿行业秩序，2012年以来，罗湖区卫生监督所根据市、区“三打两建”工作要求及“蓝盾一号”行动方案，在辖区范围内开展了一系列的整治行动，行动以抽查整改加处罚的方式，共抽查生活美容机构34间次，立案行政处罚7间次，其余存在问题的则发放卫生监督意见书，责令限期整改。为进一步加强整治效果，罗湖区卫生监督所还以东门九龙城、旺角商业广场为重点，对30多家生活美容店负责人进行医疗美容相关法律知识宣教和告诫谈话，促使生活美容机构加强自律，守法经营。然而，由于非法医疗美容场所主要集中于中心城区，针对的人群多为女性中高端消费者，罗湖作为“深圳质量”先行区和国际消费中心的先行先试点，成为众多美容机构隐匿藏身的不二之选，而首当其冲的就是东门、南湖等商业较为发达的区域。拒不完全统计，罗湖辖区内的200多家生活美容机构中，仅东门步行街九龙城广场就云集了大大小小数十家之多，密集程度，可见一斑。如何完善美容服务行业监管相关制度，引导生活美容机构守法经营，成为规范医疗美容市场秩序的当务之急。
一、现状概述
1、隐蔽性强，一般靠投诉举报才能获得线索
近年来随着我区一系列专项整治行动的深入开展，一些生活美容机构开始与监管部门玩起了“狡兔三窟”的战略游戏，要判断一家生活美容机构是否在非法开展医疗美容，单从招牌的外观是完全辨认不出的，极强的隐蔽性给监管工作带来了新的难题。许多生活美容场所隐身于高档写字楼或聘请外来技师在宾馆等非经营场所内进行非法医疗美容服务，规避打击的手段可谓层出不穷，监管部门除了靠投诉举报，一般很难获得其非法开展医疗美容的证据。例如，2011年6月我所查处的一间非法医疗美容机构，就是在接到群众投诉举报后，利用午休时间突击检查，掌握了确凿的证据，才顺利查封并取缔了该非法医疗美容机构。然而，这些被投诉并被执法部门查处的非法医疗美容机构仅仅是乱象的冰山一角，“杀鸡” 未必儆得住“猴”。
2、网络化倾向严重，互联网成为招揽客源的主阵地
违规广告是美容院成功吸引眼球、招揽生意的传统手段，而这些违规广告的发布途径主要有电视台、广播站以及报刊杂志。近年来随着我市“医疗广告自动监测系统”的上线，在这些主流媒体上发布违规医疗广告的不正之风得到了极大的遏制。我们来看以下两组数据的比对：
同样是对我市的32个电视频道、16个广播、6家平面媒体，共54个主流媒体开展的医疗广告监测，2010年的监测数据显示，宣传医疗美容的有12185次，占违法医疗广告总次数的51.58%，而到了2011年的监测则显示，宣传医疗美容的仅627次，占违法医疗广告总数的17.11%，比重极大地下降了。这有力地说明违规广告的发布地已有所转移。
非法医疗美容机构要把消费者吸引过来，必须开辟新的阵地，互联网无疑是最佳的选择。依托互联网，违法者对“中医针灸”、“无痛祛眼袋”、“韩式日式美容”等概念进行疯狂炒作，在成功吸引了消费者的注意后，再通过QQ、微信与消费者取得联系，接受咨询、商定费用等，正是如此便利，导致了非法医疗美容事故频频发生。
3、美容医师“走穴”，与美容院经营者结成“利益同盟”
随着医疗美容市场的方兴未艾，正规美容医师利润丰厚的美容市场里持续走俏，常常供不应求。对美容院来说，有货真价实的美容医师坐诊，可以强化自身的“合法化”外衣；对美容医师来说，诱人的“外快”着实难以抵挡。共同的利益基础让他们易于结成坚不可摧的“利益同盟”。这样的利益同盟，主要不出现意外，是可以长久维持下去的，而一旦出现意外，医生先溜之大吉，生活美容院尽管跑得了和尚跑不了庙，但现场根本看不到药品器械和违法行为，其他能作为定案的客观证据也相当有限，执法人员虽无奈也只好“放虎归山”，引发无穷后患。
二、监管难题
1、消费者对生活美容与医疗美容区分困难
生活美容是指通过运用化妆品、保健品和非医疗器械等非医疗手段对人体进行诸如皮肤护理、按摩等带有保养或保健性的非侵入性的美容护理 。而医疗美容则是指运用手术、药物、医疗器械以及其他具有创伤性或者侵入性的医学技术方法对人的容貌和人体各部位形态进行的修复与再塑 。由此可见，创伤性是医疗美容区分于生活美容的根本点。尽管如此，很多消费者在选择消费项目时，仍然难以弄清楚该项目到底属于医疗美容还是生活美容。因为“创伤性”是一个外延不清晰的概念，何种程度才算达到了“创伤”，是刺破了皮肤的真皮层，还是只要刺入了表皮层就算？在没有明确的界定标准前，容易众说纷纭，而这正好给了那些非法开展医疗美容的机构以可乘之机。
2、执法者对非法医疗美容行为取证困难
这是由非法医疗美容行为的隐秘性决定的，行为人采取出诊的方式在美容院以外的地方实施，如果不是靠举报突击检查，是很难查获药品、器械等物证以及宣传资料等书证的，更难以查实具体实施非法医疗美容的操作人员。而接受过医疗美容服务的很多消费者出于隐私保护的原因又不愿作证，这给调查取证工作带来极大的困难，在违法者不承认违法事实的情形下，调查取证工作常常会陷入僵局，令执法者感到束手无策。
3、执法依据协调性不高，亟待统一
由卫生部颁布并于2002年5月1日起实施的《医疗美容服务管理办法》是规范医疗美容行为的专门法规，正是该《办法》界定了医疗美容行为的“创伤性”或“侵入性”基本特征。基于此定位，受卫生部委托，中华医学会发布了《医疗美容项目（试行）》，将文眉、文眼线和文唇等美容文饰技术纳入医疗美容范畴。而对于与“三文”技术相差无几的纹身活动，虽然同样具有创伤和感染风险，卫生部卫政司函[2009]293号却作出了《关于纹身不纳入医疗美容项目管理的批复》，前后的矛盾与不协调，给执法工作带来一定的困惑。
4、执法力量单一，打击力度有限
经过一系列的专项整治行动，我们有时会发现，一些被反复查处的生活美容机构有卷土重来的回潮现象，这一方面是由于取证艰难造成的，另一方面，在没有其他部门协同配合的情况下，由于部分职权并非卫生部门所有，卫生部门只能督促其整改，而这种没有任何强制力的“督促”对违法行为的打击力度是相当有限的。
打击非法医疗美容，单靠卫生部门一家之力，难免力不从心。如对于查见的医疗美容广告，尽管卫生部门可以根据《医疗广告管理办法》按非法行医处罚，但如果不将从事互联网医疗保健信息服务的网站移送通信管理部门，此种广告肯定还是会禁而不止。再如对于查见的医疗美容产品和器械，这需要药监部门从源头上控制购入渠道，这才是从根本上遏制非法医疗美容的可行之策。总之，打击非法医疗美容，需要各部门的协调配合，形成监管合力。
三、完善对策
1、加强法律法规及卫生知识宣传和从业人员培训
针对公众对生活美容和医疗美容两个概念难以区分的现状，结合我区实际，通过电视、电台、报纸、社区宣传栏以及罗湖辖区的8个U站，发放涉及医疗美容的法律法规及卫生知识宣传资料，提高公众的鉴别力。而对于美容从业者，可以定期召集起来进行法律法规培训和告诫谈话，通过通报非法开展医疗美容行为的典型案例，使其认识到非法开展医疗美容行为的风险和危害，从而提高依法从业意识，自觉规范经营行为。
2、拓宽渠道，提高发现违法行为的能力
首先，继续畅通投诉渠道，通过科普宣传、U站等途径，向市民公布投诉举报电话，积极鼓励投诉举报，发挥社会监督的作用，使非法医疗美容行为无处藏身。监管部门对投诉举报人，要尽量要求其提供接受医疗美容服务项目的名称、收费情况、操作人员等，以便进一步挖掘违法线索。
其次，拓宽医疗广告监测的范围。相比电视台、广播电台、报刊杂志等传统媒体，互联网才是非法医疗广告的“重灾区”，只有加强对互联网的监测，才能获得更多的线索，做到主动发现违法行为，而不是被动等待投诉举报。
最后，适当使用暗访方式，掌握更多证据。对生活美容机构进行日常监督时，通过与生活美容机构负责人、工作人员等进行交谈的方式，了解其目前开展哪些医疗美容项目，并进行录音、录像等方式取得第一手资料。
3、完善医疗美容管理立法
在专项整治系列行动中，我们把开展“割双眼皮”、“文眉、文眼线、文唇”等美容项目的生活美容机构都按照无证行医来处理。这里需要指出的是，卫生部于2009年12月11日制定印发的《医疗美容项目分级管理目录》，并没有明确将文饰项目纳入医疗美容范畴，之所以按照无证行医来处理，是因为前述《医疗美容服务管理办法》对医疗美容“创伤性”特征的界定，这给执法工作带来了相当大的风险。因此，当务之急是更准确地定位医疗美容“创伤性”概念的内涵和外延，建基于此，下一步是修订或调整《医疗美容分级管理目录》，明确生活美容与医疗美容的范围和界限，才能消除法规之间的不协调，使卫生执法部门在医疗美容监管中有章可循。
4、加强部门协同，形成监管合力
为进一步规范我区医疗美容服务行为，严厉打击各种违法违规开展医疗美容服务的活动，切实保障消费者身体健康和生命安全，我区卫生和计划生育局将牵头会同深圳市药品监督管理局直属分局、深圳市工商行政管理局罗湖分局、深圳市市场监督管理局罗湖分局、深圳市罗湖区疾病预防控制中心、深圳市医疗美容协会等部门，在全区范围内联合开展打击非法医疗美容的专项整治工作，时间初步定于2015年3月份，为期一个月，具体分工如下：
区卫生和计划生育局下设的事业单位健康教育所负责利用U站发放法律法规及卫生知识宣传资料，罗湖区卫生监督所负责对美容行业超范围开展医疗美容的行为以非法行医立案查处，依法扣押非法经营的药品和医疗器械，取缔非法经营场所，对某些情节较重的案件可移送公安机关依法追究当事人的刑事责任。
市药品监督管理局罗湖分局组织人员对辖区内使用医疗器械的美容院进行全面检查，对使用未经注册的医疗器械的，责令其限期整改；使用过期医疗器械的，没收过期医疗器械并行政处罚。
市市场监督管理局罗湖分局依法查处未经审查或擅自更改审查内容的虚假违法医疗广告，对情节严重，造成严重后果的，要依照《医疗广告管理办法》规定给予一至六个月暂停发布医疗广告、直至取消广告经营者和广告发布者的医疗广告经营及发布资格的处罚。对涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关。对无牌无证而销售美容产品、从事美容行业的经营者进行查处；对无法辨别是否为美容产品的三无产品进行清理。
区疾病预防控制中心要协同卫生部门及有关组织，对消费者不良健康行为进行干预，促进消费者形成健康的医疗美容观念并掌握正确的防护技能。
医疗美容行业协会深圳分会负责协助卫生新政部门进一步做好对美容医疗机构外科手术项目、消毒隔离、广告发布、病历书写质量等重点工作的行业监管，促进行业自律，逐步建立我区医疗美容行业诚信体系。
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