加强农村集体经济组织管理的政策建议
【摘 要】 随着农村经济体制改革的深入，农村生产力得到了极大解放，农村集体经济有了长足发展，经济实力明显增强，切实加强农村集体经济组织的管理工作对促进农村经济的健康发展具有十分重要的意义。
农村经济是我国经济发展的重要支柱，农村会计人员管理体制工作是我国农村经济工作的重要组成部分，它直接关系到农村经济的发展与稳定，关系到整个农业和农村工作。受我国广大农村地区经济发展相对滞后影响，村级财务受广大农民群众关注的程度远大于其他经济组织形式，其管理的好坏，直接影响到农村集体经济的持续发展和农村基层政权的稳固。没有科学的管理，就没有农村的全面发展。现行的农村会计人员的管理方法已不适应农村经济的发展形势，由财务引发的上访、村干部的违法违纪等问题，近年来有上升趋势。为进一步管好用好集体资金，解决群众关注的热点问题，保持农村的稳定，促进农村经济健康稳步地发展，加强农村会计人员管理，进行农村会计人员管理体制改革势在必行。
1.农村集体经济组织建设的现状和制约因素
1.1 农村集体经济组织没有法人地位
目前，全国人大尚未制定专门的《农村集体经济组织法》，农村集体经济组织无法获得法人地位，限制了农村集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，无法取得营业执照和组织机构代码，无法开具符合市场要求的税票，限制了其参与市场经济活动。据统计，全国60％以上的村存在这种情况。
1.2 农村集体经济组织成员资格不清晰
表现在以下几方面：一是成员的构成不清晰。农村集体经济组织内部没有设立成员名册，没有为其成员颁发证书。二是成员资格的获得不清晰。新增农嫁女、新生子女、政策性移民等新增人口的成员资格得不到权威的确认。三是成员资格的退出不清晰。生产生活都已经脱离农村集体经济组织的成员，特别是举家进城落户的农民工，没有合法、规范的方式能够变现其成员资格所具有的经济利益，退出集体经济组织。四是成员的权益不清晰。集体经济组织成员只是农村集体经济组织笼统的、抽象的所有人，其集体经济组织成员权益的具体实现方式不甚清晰。
1.3 农村集体经济组织内部治理结构不健全
自上世纪80年代初解散人民公社，实行以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制以来，在规范农村集体经济组织内部运营管理方面，一直没有立法和政策上的突破，也未出台指导集体经济组织运营管理的示范章程。在具体实践中，推行的是以村务公开和民主管理为主要内容的粗线条管理方式，公开内容不全面、不规范，民主管理制度不健全、不落实的情况时有发生。农村集体经济组织内部治理结构的不完善，导致农村集体经济组织的经营管理中出现了严重的内部人控制问题，集体经济在某种程度上异化成了村干部经济。
2.加强农村集体经济组织管理的政策建议
2.1 改变村集体经济组织财务管理体制
2.1.1村委会行使公共权利。作为基层的行政组织，村委会代表国家行使公共权力，主要负责执行国家的各种政策、发放补贴、兴办农村公益事业等，其成员经村民选举后再经上级政府认可，应作为国家的工作人员，其报酬由国家支付。村委会行使公共权力时发生的各项收支，由乡（镇）代管，并由乡（镇）监督村委会干部。
2.1.2村集体经济组织企业化。虽然贫困地区没有什么真正的企业，但应将村集体经济组织企业化运作。应由村民自己选举村委会班子成员和党支部成员以外的独立的村集体经济组织的管理人员，实行企业化运作，独立核算、自负盈亏。村集体经济组织管理人员的报酬视集体经济组织的效益决定，其聘用由集体经济组织成员决定，不受其他任何因素干扰。而村委会则代表国家监督村集体资产的安全。
当然，独立于村委会行使村集体经济组织的职责有很多困难，特别是在实行承包制后，贫困地区的村集体经济组织基本上没有什么自身可用的资源，因此更需要管理人员引导集体经济组织内各成员将各自单个的资源结合在一起发挥作用，实现早日脱贫。
2.2 规范村集体资产管理
村集体资产管理较混乱，产权不明晰，资产流失严重。因此必须要明晰产权、摸清家底，搞好集体资产所有权的界定和产权登记，明确哪些是村民资产，哪些是集体资产，并建立集体资产台账，明确集体经济组织的资产存量，对账上有而实际已经不存在的资产要按规定程序进行核销，做到账实相符，并及时反映资产的使用及其变动情况，防止资产流失，保护村集体资产的安全和完整。村集体的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等发生产权转移或使用权改变时，必须经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过，并按照市场原则确定价格。
2.3 积极推进农村集体经济组织立法
一是加大立法调研力度，在深入调研、总结经验等基础上，提出并完善界定农村集体经济组织成员资格的基本原则和框架意见。二是在法律未出台之前，积极鼓励各地出台地方规章条例或规范性文件，为解决集体经济组织法人地位和成员资格问题作出探索。三是深入开展可行性研究，探索以出台部委规章或政策的形式，建立农村集体经济组织登记备案制度，提高管理的规范化程度，为全国统一的农村集体经济组织登记条例出台打下基础。
2.4 积极推进农村集体经济组织产权制度改革
加大对关键问题的指导力度，指导各地规范开展集体成员界定和股份量化，创新农村集体股权管理方式，探索股权的内部流转、继承，保障集体成员权益；指导已完成产权制度改革的村建立健全成员大会或者股东大会、理事会或者董事会、监事会或者民主理财小组的“三会”制度，逐步形成激励与约束有机结合的现代企业管理运行机制；指导各地加快完善农村集体资产产权登记制度，选择有条件的地方以农村土地承包经营权村经济合作社换届选举流转服务中心或者集体“三资”服务中心为依托，构建农村集体产权交易平台。
2.5 积极探索农村集体“三资”管理新模式
进一步落实农业部《关于加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》提出的14项制度，着重加强招投标制度和合同管理制度建设，规范农村集体资产资源交易程序和档案管理；增强村级民主管理、乡级会计代理、部门审计监督和责任追究等各项制度之间的联系，构建上下联动、监督有效的工作机制；把农村会计委托代理向集体“三资”委托代理扩展，加快乡镇委托代理中心建设，规范委托代理程序，加大农村集体“三资”管理力度；加强信息化网络建设的力度，探索构建网络监管平台，增强监督的实时性和有效性。
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