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来源：《农民致富之友（上半月）》 2011年第11期
刘春辉
目前，乡镇财政在落实国家惠农政策工作中面临诸多问题，亟待采取有效措施，合理整合资源，科学规范操作，进一步提高乡镇财政落实惠农政策的质量和效益。
一、面临的主要问题
1、惠农项目交叉重复多。近几年来，随着国家不断加大强农惠农力度，惠农项目也逐年增多，补贴标准不断提高，涉及到“三农”的各个方面，据不完全统计达20多项，主要有粮食直补、农资综合补贴、油菜良种补贴、玉米良种补贴、水稻良种补贴、小麦良种补贴、退耕还林补贴、生态公益林补贴、农机购置补贴、库区移民后扶补助、中小学生活补助、计生家庭补贴、家电下乡补贴、汽车下乡补贴、孕产妇分娩补助、农合医疗补助等等，其中由乡镇财政具体调查核实、审核把关、测算发放的达12项之多，涉及到辖区内的村村组组、家家户户、田间地头，乡镇财政担负着巨大的核实、测算和发放任务。
2、核实发放补贴依据难。惠农补贴涉及千家万户，覆盖全乡角角落落，准确掌握补贴依据是全面落实好国家惠农补贴政策的前提和基础。根据各项惠农补贴发放要求，均以粮食实际种植面积作为唯一的测算依据，多种多补、少种少补、不种则不补，区别品种、据实测算、足额发放。但在实际调查核实依据的过程中，遇到很多实际问题。有的农户土地在种植过程中扩边占界、实际种植面积比原承包面积大，有的农户土地在种植过程中四周抛荒、实际种植面积比原来承包面积小，有的村组在土地承包到户时对山坡地、石窝地采取的是估计或折算方式计面积，再加上各村承包到户土地的丈量工具不统一、分解口径不一致，导致实际种植面积与获得补贴面积有很大的出入。
3、落实惠农政策成本高。首先是发放补贴成本高。按统一要求，惠农补贴均以户为单位分类进行测算操作，前后需经“核实面积—公示面积一测算补贴一公示金额一银行转账一上网公示”等环节。每项补贴发放前后跨时两个年头，涉及多个部门，参与人员包括村组干部在内需要大量的人力。其次是农户领取补贴成本高。各项惠农补贴均实行的是“一折通”封闭式发放，不准村组干部代领、不准发放现金，在我地农户粮食种植面积多者只有二、三百元，少者只有几十元，边远的农户到银行领取补贴，来回路程近百里，花费时间需一天，还要支付往返车费四五十元，真正拿到农民手中的补贴资金寥寥无几。
4、足额征收基金困难大。征收农村合作医疗基金是乡镇配套改革后乡镇财政主要职责之一。按照要求，乡镇财政必须以上年度底农业年报人口为依据，完成农村合作医疗人口比例不得低于96%，在做到应收尽收的情况下，仍有部分农户无法征收。一是实际常住人口与年报统计人口有出入，再加上有一部农户常年全家外出，征收基金时出现了无人可找或有人找不到的现象。二是新型农村合作医疗是坚持“村可漏组、组可漏户、但户不漏人”的农民自愿原则，加上从2010年起取消了农民个人基金账户，农民缴纳的基金全额统筹，导致有部分年少体壮的农民怀着侥幸心理，从眼前看自己家庭成员身体健康，一年到头几乎没人患病、无人吃药，等几年家庭成员体弱病多时再参加也不迟。
二、存在问题的原因
一是惠农政策造成的原因。目前，乡镇财政担负着惠农补贴发放和农合基金征收工作，即乡镇财政将上级拨付的惠农补贴通过“一折通”方式从银行直接划拨到各个农户手里，而同时乡镇财政又要深入到各村各组各户从农民手里将农合基金收回来。按照要求乡镇财政必须做到发放补贴与征收基金分离不交叉，不准在发放补贴时进行代扣代缴。从表面上看，是很简单的“一发一收”过程，对于乡镇财政部门来说却需要大量人力、物力、财力作为支撑，长时间投入到此项工作之中，还很难保证这两项工作任务的完成。因此，惠农补贴政策制定不够科学是直接导致乡镇财政工作担子过重的主要原因。
二是自然条件造成的原因。惠农政策的性质决定了补贴对象在农村、补贴范围是农业、补贴对象是农民，恶劣的自然条件给工作带来诸多不便。首先是农村自然条件差，人口分散，田地不集中，统计核实粮食种植面积需要走进千家万户、深入田间地头，工作量大。其次是农村土地零星分散且田少坡地多，准确掌握和动态把握补贴面积困难大。再次是种植品种繁多，套种间作现象普遍，且规格不一，标准不同，工作人员无法准确核实农户主要补贴品种的种植面积。最后是农村大量农户全家外出，致使农户之间临时转包现象普遍存在而造成土地无序流转，为分户准确核实粮食面积又增加了难度。因此，乡镇恶劣的自然条件是影响惠农政策落实质量和效益的真正原因。
三、解决问题的对策
1、科学归类补贴项目。一方面要对相似的补贴项目统一进行科学归并，合理整合。如对种粮农民的农资综合补贴、水稻良种、玉米良种、小麦良种、油菜等补贴合并成为一项。另一方面又要对惠农到户补贴，进行集中测算、集中发放，具体应分上半年、下半年两次进行，在充分考虑乡镇财政在操作过程中的一些实际困难和难度的同时，统筹安排，集中操作，捆绑发放。这样，既可以减少乡镇财政多次测算和发放过程带来的工作费用，也可以减少农民多次往返银行领取补贴的成本。
2、创新基金征收模式。在农合基金征收工作中，要继续鼓励农民定时定点交纳、以村为单位统一集中收缴的基础上，充分利用乡镇财政发放惠农补贴的优势，积极探索和建立“代扣代缴”新机制，尽量方便群众缴款和降低工作成本。在“代扣代缴”操作时要严格坚持农民自愿原则，充分发挥“村民自治”等基层组织作用，通过召开群众会议或群众代表会议，在征得70%以上的农民同意后，乡镇财政部门与各农户签订“代扣代缴”协议。财政部门在发放惠农补贴时，分户测算补贴金额、分户扣缴农合基金、分户开具《新型农村合作医疗基金征收票据》，通过《农民政策监督卡》、群众会议、张榜公示等途径，将应发补贴、代扣代缴基金、最后实际发放到户补贴金额及时通知到农户，代扣代缴后的补贴资金再由财政划拨到各个农户账户。同时，针对参合农民随意中断的问题，农民再次参合时收取中断期间应缴的参合费用，以此促进此项工作规范化、制度化运行。
3、完善政策监管体系。针对惠农政策在落实过程中存在不足，要进一步细化措施和明确责任，建立健全惠农资金管理制度，切实做到专人管理、专户核算，确保惠农资金拨付不出问题。要加大宣传力度，强化舆论引导和监督，努力提高乡村干部和广大农民对惠农政策的理解和认识。要将抓好惠农政策落实情况纳入县、乡政府当年工作考核的主要依据，安排专人负责组织落实，经常深入村组农户明查暗访跟踪督查，不断发现问题、研究问题、解决问题，努力提高监督实效。同时，审计部门要把惠农专项资金纳入审计和检查的重点，严格检查资金拨付和管理环节中有无“跑、冒、滴、漏”问题，有无滞留、挤占、挪用、套取等情况，督促有关部门规范操作、及时拨付、合理分配、正确使用惠农资金。
（作者单位：151600黑龙江省青冈县劳动乡政府农村经济管理中心）
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