发挥乡镇财政职能强化涉农资金监管
渭南市综改办课题组
【摘 要】近年来,随着社会主义新农村建设的深入推进和公共财政职能的不断延伸,党和政府对"三农"支持的力度越来越大,投入越来越多,用于农村建设和发展的资金逐年增加,强化涉农资金监管,最大限度地发挥资金的使用效益,确保党和国家的各项惠民政策不折不扣地落实到位,是现阶段乡镇财政所的一项重要工作任务.
【期刊名称】《西部财会》
【年(卷),期】2010(000)010
【总页数】4页(P57-60)
【关键词】乡镇财政职能;惠农补贴;涉农资金监管
【作 者】渭南市综改办课题组
【作者单位】
【正文语种】中 文
【中图分类】F2
对涉农资金实行有效监管是乡镇财政所的重要职责。近年来，随着社会主义新农村建设的深入推进和公共财政职能的不断延伸，党和政府对“三农”支持的力度越来越大，投入越来越多，用于农村建设和发展的资金逐年增加，对加快农业发展、增加农民收入，促进农村经济社会又好又快发展起到了重要作用。强化涉农资金监管，最大限度地发挥资金的使用效益，确保党和国家的各项惠民政策不折不扣地落实到位，是现阶段乡镇财政所的一项重要工作任务。本课题抽调高校和实际工作部门的有关人员，深入渭南市8个县20多个乡镇财政所，就乡镇财政涉农资金监管情况进行深入调查，基本摸清了乡镇财政所涉农资金监管的现状，分析了存在的困难和问题，提出了下一步做好乡镇财政涉农资金监管工作的意见和建议。
一、乡镇财政涉农资金监管的有益探索
农村税费改革后，乡镇财政所的工作重心发生了变化，发放惠农补贴、强化涉农项目资金监管成为乡镇财政所的主要工作，尤其是在惠农补贴发放方面，其种类和资金规模逐年加大，2005-2009年各项惠农补贴种类从最初的5项增加到25项，补贴资金从1.7亿元增加到17.5亿元，资金规模5年间扩大了10倍。2009年各类涉农项目资金达19亿元之多。乡镇财政由原来的“收入征管型”转变为现在的“支出监管型”。涉农资金监管已成为当前乡镇财政所的一项主要任务。目前，乡镇财政所监管的资金主要包括四项：惠农补贴资金、涉农项目资金、村级组织运转财政补助资金、乡镇一般预算资金。
（一）采取多种形式发放惠农补贴
到2009年底，渭南市25项惠农补贴中，包括生产性补贴19项，社会性补贴6项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补、玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮食补助）、退耕还林后扶补助、奶牛良种补贴、能繁母猪补贴、能繁母牛补贴、农机具补贴、测土配方施肥补贴、大型水库移民直补、能繁母猪保险、奶牛保险等。社会性补贴包括农村义务教育“一补”资金及中职助学金发放、新型农村合作医疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）。在各项惠农补贴发放上采取多种方式：一是通过“一折（卡）通”形式发放给群众，主要有粮食直补、农资综合直补、玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林、能繁母猪；二是通过供货商或销售商为群众垫付，主要有小麦良种补贴、农机具补贴、家电下乡、汽车摩托车下乡等；三是通过主管部门兑付群众，主要有新型农村合作医疗（卫生部门）、农村低保（民政部门）、五保户供养（民政部门）；四是通过企业补贴给群众，主要有奶牛良种补贴、测土配方施肥补贴、苹果保险、能繁母猪保险、奶牛保险；五是实物补助。补贴标准或以单位土地面积为准，或以商品价格为准，或按上级规定的标准补贴。
（二）涉农项目资金实行报账制管理
2009年渭南市各类涉农资金项目繁多，包括农林水、农业综合开发、环境保护、土地整改、村级公益事业建设一事一议财政奖补等，资金数量达19亿元之多。这些项目资金主要用于改善农村生产生活条件、自然生态环境、教育、医疗、文化和基础设施项目建设。目前，渭南市各县（市、区）大部分对涉农项目资金实行县级报账制。县级财政部门委托乡镇财政所负责报账的项目资金，乡镇财政所设置专项资金专户，对凡是下达到乡镇的涉农项目资金，在不改变资金所有权、使用权、财务审批权的前提下，先拨付至专项资金专户（属于村级的项目资金拨入村级资金账户），根据工程进展情况实行报账制。同时，乡镇财政所配合有关部门、站所，不定期组织实地察看或抽查项目开工、建设进展情况，检查资金使用情况，评估项目运行效果，并向上级有关部门报告。2009年开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作以来，大荔、白水、澄城3个试点县在乡镇财政所设立“村级公益事业建设一事一议财政奖补资金”专户，专门用于核算和监管村级公益事业一事一议财政奖补资金，对凡列入村级公益事业建设一事一议试点范围内的项目实行报账制。
（三）加强村级组织运转资金监管，积极推行“村财村用乡代管”
农村税费改革以后，用于维持村级组织运转的财政转移支付资金逐年提高。2009年渭南市村级组织运转财政转移支付资金额达9 747万元，村均2.5万元以上，在保障村级组织正常运转方面发挥了重要作用。为切实加强对村级组织运转财政补助资金的监管，渭南市除蒲城、高新区以外，其余10县（市、区）都由乡镇财政所负责资金监管工作，村干部报酬采取现金或制卡方式，按月或按季度由财政所发放，村级办公经费在财政所报账。既确保了村干部报酬按时发放，又促进了村级组织的正常运转，极大地提高了村干部的工作积极性。
为规范村级财务代理，自2006年以来，渭南市各地积极推行“村财村用乡代管”改革，在村级组织资金所有权、使用权、审批权、债权债务不变的前提下，由乡镇财政所或乡村财务服务中心代理村级财务。从代理机构看，既有由乡镇财政所代管的，也有由乡村财务服务中心代理的；从代管资金性质看，既有代管了村级所有资金的，也有只代管财政性资金的。渭南市196个乡镇中已有172个乡镇推开了“村财村用乡代管”改革，全市3 221个行政村中2 843个村纳入了代管范围。2009年，除监管所有村级组织运转财政补助资金外，代管的村级自有资金总额达5 617万元。
（四）乡镇财政预算资金全面实行“乡财乡用县监管”
农村税费改革后，乡镇财政预算管理模式发生了重大变化。从2006年12月开始，渭南市全面推行了以“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容的“乡财乡用县监管”改革。主要做法是：一是统一账户设置。全市196个乡镇办取消了乡镇及其所属单位所有银行账户，按照资金性质的不同，由乡镇财政所在金融机构开设账户，分别核算和监管上级财政部门或其他涉农部门拨付乡镇的资金。大荔县乡镇财政所统一设置政府经费户、专项资金户、农村居民补贴补助户、村级资金户、教育经费户、两税征管户等9个账户，核算辖区内所有单位包括乡镇政府、中小学、卫生院、派出所、村级组织等所有单位资金。二是统一编制预算。大部分县（市、区）实行乡镇预算由县级统一编制。三是实行资金统调。乡镇财政支出由县级财政部门按进度统一拨付，收入统一上缴县级国库。四是统一票据管理。乡镇使用的各类行政事业性收费票据统一从县财政局领取，各类会计记账凭证也由县局统一印制。五是推进网络化管理试点。结合“金财工程”建设，渭南市在大荔、澄城、潼关、华县、合阳、白水6县开展了“乡财乡用县监管”县乡联网试点工作，县乡之间的业务逐步实行网络化操作，县级财政部门通过网络化管理，对乡镇财政各项收支情况实施有效监督。
二、乡镇财政涉农资金监管存在的主要问题
从调查情况看，乡镇财政除预算内人员经费和办公经费管理比较规范外，其他各项资金监管仍存在一些困难和问题，主要表现在以下方面：
（一）惠农补贴基础数据核实难，补助有失公正，群众满意度差
粮食直补和农资综合直补客观上由于种植面积难以核实，动态管理难以操作，出现了“种而不补”和“补而不种”现象，使政策的公平公正性体现不够。退耕还林项目存在弄虚作假现象，变相套取财政补助资金。苹果保险项目因受灾程度和损失难以确认，群众对保险的满意度不高。
（二）涉农专项资金监管乏力，资金跑冒滴漏现象严重，使用效益不高
一方面，县（市、区）农业、水利、教育、计生、财政等涉农部门对实行县级报账制的项目资金，项目实施单位只对县级主管部门负责，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，资金监管自然流于形式。另一方面，乡镇财政受制于乡镇政府，部分专项资金存在转移用途、截留挪用现象，乡镇财政“看得见，管不着”，致使乡镇财政监督弱化，资金监管存在盲区。实行县级报账的部分项目，也存在主管部门和乡村项目实施单位互为联手，共同应付财政监督、套取财政资金的现象，影响财政资金的安全性。
（三）村级财务代管规定不统一，存在扯皮缺位现象
中纪发〔2006〕24号文件规定，“各级财政、农业部门要各负其责，加强对规范乡村财务管理工作的政策指导和情况综合。财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作。”陕政办发〔2006〕68号文件规定，“对村级的财政性补助资金，由县级财政部门直接拨付到‘村级资金账户’，实行‘村财村用乡代管’制度，由乡镇财政所集中核算并代理会计服务工作”。由于上级文件规定的不统一，渭南市出现了乡镇财政所和农经站在村级组织财务管理上的扯皮现象，有些村级自有资金游离于监督之外。据统计，目前尚有2 000余万元村级自有资金尚未纳入代管范围。违规违纪行为时有发生，造成事实上的管理缺位。
（四）财政“双基”建设滞后，不利于涉农资金监管工作的高效运行
一是机构设置、人员管理不统一，业务指导不规范，适于乡镇财政的一整套管理、考核、评价机制仍未建立起来；二是人员的教育培养跟不上形势发展，普遍存在青黄不接、业务素质良莠不齐的现象，使财政服务水平提高较慢；三是硬件设施落后，办公条件差，大大降低了监管效率；四是目前贯通县乡的财政信息系统尚未完全建立起来，基层财政网络信息系统硬件设施落后，软件系统不兼容，资料信息不共享，导致政策执行的相关进度、数据等信息滞后，信息化管理程度较差；五是多年来乡镇财政所人员待遇差，很多人不愿意到基层工作，乡镇财政所普遍存在人手不够、人员更新换代难的现象，影响了基层财政的整体工作水平。
三、加强乡镇财政涉农资金监管的措施及建议
在我国新农村建设进入新的历史阶段的重要时期，农村经济的长足发展离不开强农惠农政策的强力支持，如何管好用好涉农资金成为乡镇财政所的重要职能。针对乡镇财政涉农资金监管方面存在的困难和问题，我们认为要重点抓好以下工作：
（一）充分认识做好涉农资金监管工作的重要性
乡镇一级财政要站在讲政治、讲大局的高度，充分认识到加强涉农资金监管是实践科学发展观、落实国家强农惠农政策、统筹推进城乡发展、实现财政科学化精细化管理的重要举措，要站在维护财经纪律的高度，统一思想，明确责任，充分认识做好涉农资金监管工作的重要性和紧迫性。各级财政部门要重视乡镇财政的涉农资金监管职能，支持并督促乡镇财政所切实履行监管职责。乡镇财政所要准确定位自身的监管职责，建立健全资金使用、监督管理目标责任制，切实解决目前乡镇财政资金管理中存在的“重投入、轻管理，重建设、轻效益”的问题。
（二）强化“双基”建设，夯实监管基础
乡镇财政“双基”建设是龙头，资金监管是核心，制度建设是关键，服务“三农”是目标。为真正实现服务“三农”的目标，乡镇财政必须围绕涉农资金监管这个核心，进一步加强“双基”建设。
一是充实和完善乡镇财政所机构。当前乡镇一级财政资金主要来自于上级财政的转移支付，管好用好这些财政资金也是县乡财政的职责所在。因此，乡镇财政所承担的主要监管职能实质上是县级财政部门职能的延伸。目前各地对乡镇财政机构设置千差万别，为了保证乡镇财政不受乡镇政府干扰，有效行使资金监管职能，建议中省明确将乡镇财政所按副科级建制设置为县级财政部门的派出机构，人、财、物归县局统一调配，有利于乡镇财政所独立履行资金监管职责。二是加大基础设施投入力度。建议中省财政专门安排资金，用于支持乡镇财政基础设施建设。主要包括：改善办公用房，购置必要的交通工具、办公设备等，建设基层示范化财政所；借助“金财工程”平台，完善乡镇财政网络化建设，统一网络软件，保持网络联通，便于信息查询和监管。三是加强乡镇财政涉农资金监管制度建设。要制定和完善惠农补贴资金管理制度、专项资金管理制度以及内部管理制度等，从制度上强化资金监管工作。四是强化乡镇财政干部队伍建设。可从以下几点着手：按照精简效能的原则调整现有乡镇财政人员；招录一批经济、财会和计算机类专业人才，充实乡镇财政干部队伍；加强干部培训教育，制定培训计划，落实培训经费和师资力量，分期分批对乡镇财政干部进行轮训，以提高财政所人员监管能力和服务水平。
（三）拓宽监管范围，优化监管机制
一是拓展资金监管范围，凡是上级拨付到乡镇的各类财政性资金，包括各类惠农补贴、支农项目资金、乡镇财政本级安排资金、上级财政部门和主管部门下达到乡镇的资金，都要纳入监管范围。二是延伸监管领域，除各类财政性资金之外，还要逐步将村级集体资金也全部纳入监管范围。三是加强协调沟通。乡镇财政所要主动加强与上级财政部门、涉农主管部门以及乡镇各站所、村组、农场、企业、合作社、专业协会等的联系与沟通，了解有关资金下达的信息，及时做好监管工作。四是对各类涉农资金的监管要做到全程监督，资金使用范围延伸或拓展到哪里，资金监管就要跟踪到哪里。
（四）突出资金监管重点
结合目前乡镇财政涉农资金的监管现状，重点做好以下资金监管工作：一要做好各项惠农补贴发放工作。（1）公开各种补助政策。乡镇财政所按照有关要求，联系或配合有关站所、单位、村组，及时公开各种补助政策，使农民群众及时了解各项惠农政策，使各项惠农政策家喻户晓、人人皆知。（2）公开补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额、联系电话等，并通过“村务公开栏”或“财务公开栏”进行公示，加强社会监督。乡镇财政对公示中有举报、有反映的案例，要及时协调处理。（3）要认真做好补助资金相关基础数据信息的收集、整理、分类、报告和建立台账等基础工作，并实行动态管理，适时对有关信息进行补充和更新，确保基础信息完整、真实、准确。（4）扩大“一折（卡）通”发放范围。凡是直接面对农民个人的各种惠农补贴，尽可能全部纳入“一折（卡）通”发放范围，近期应纳入农村低保、五保户补助、沼气池补助、扶贫开发项目发给农民个人部分等。确保每一项惠农补贴资金及时、安全、快捷地落实到户。二要加强涉农项目资金监管。凡是上级拨付到乡镇财政所的涉农项目资金，要严格实行“一个漏斗向下”的监管机制，实行乡镇报账制，确保项目资金使用管理程序规范，安全有效。在项目预算执行过程中，乡镇财政所对项目实施进度进行跟踪管理，及时了解项目进展情况，项目完成后要参与评审验收和绩效考核，做到事前审核、事中监督、事后检查，确保资金专款专用，切实发挥财政资金的使用效益。对于实行县级报账制的项目资金，乡镇财政所要充分发挥直接面向农村、农民，熟悉基层情况、便于收集整理基础数据的优势，协助上级财政部门或业务主管部门做好监管工作。三要强化村级资金监管。在村级资金监管方面，继续推进“村财村用乡代管”改革，在坚持村级组织资金所有权、使用权、审批权、债权债务不变的前提下，由村级组织委托乡镇财政所代理村级会计记账并实施财务、资金监管，对村级组织运转财政补助资金、村级其他收入和各方面下拨的涉农资金支出实行报账制。严格票据账簿管理，村级统一使用财政部门监制的账、据、表、簿，规范操作。四要加强乡镇财政一般预算收支监管。对于乡镇政府的一般预算收支，要继续实行“乡财乡用县监管”，乡镇政府日常办公经费严格实行报账制。乡镇负责征收的税收收入、非税收入，按照规定及时、足额缴入国库，严格执行“收支两条线”的规定，不得截留、坐支、挪用和私设“小金库”。五要完善乡镇国有资产和债务管理工作。严格执行国有资产管理有关规定，做好乡镇国有资产管理的登记，建立台账，做到账物相符、账账相符，防止国有资产流失。继续做好对乡村债务的监控工作，对乡镇政府和村级债务实行动态监控政策，严格实行台账管理，防止发生新债。
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