关于实施纳税评估科学化规范化管理的思考
[日期：2010-02-05]
来源：湛江市国家税务局 作者：蔡正维
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内容提要：构建科学规范的纳税评估新机制，是推进依法治税，强化税源科学化精细化管理的内在要求。本文试从揭示纳税评估存在问题入手，分析产生问题的原因，提出实施纳税评估科学化规范化管理的对策建议。
关键词：纳税评估 科学化规范化管理
纳税评估作为新时期税务管理的一种创举，税收理论界、决策层和实践层都期望它成为纳税申报的“监视器”、强化税源管理的“助推器”、强化稽查的“瞄准器”、涉税违法的“警报器”和促进征纳和谐的“润滑剂”。然而，随着税收征管改革的深入推进，纳税评估工作的目标要求使基层国税机关及人员面临着新挑战，而现行的纳税评估管理办法、纳税评估机构设置、评估人员综合素质技能却未能与时俱进，导致纳税评估工作的期望值与实际效果产生明显落差，迫切需要认真研究应对。
一、当前纳税评估存在问题及原因分析
无须讳言，从征管一线反馈的客观情况看，总体上说，当前纳税评估效能欠佳。纳税评估之所以不能实现预期的目标效能，原因是多方面的，既有信息传递、反馈、整合、共享问题，也有人员技能问题，更有征管运行机制问题。
（一）评估信息匮乏。目前，国税机关运用的评估信息资料主要来源于纳税人的纳税申报、税收管理员日常采集、发票领购开具等内部信息资料，而来自税外部的涉税信息却少的可怜。造成信息资源缺乏的原因：一方面外部信息交流不够畅通。国税部门与政府相关部门之间还没有完全建立起长效稳定的信息交流机制，信息“孤岛效应”明显；另一方面，内部信息传递不及时、欠准确，共享程度较低，且以手工传递为主，信息系统自动传输为辅。上级部门不能定期发布宏观税收分析指标及行业税收预警值，为基层人员开展评估工作提供重要的信息比对依据；内部科（股）室之间的各种涉税信息不能充分相互交流，及时传递，造成大量评估信息沉淀。此外，还有税收管理员日常信息采集欠全面，纳税人虚报、假报、少报信息资料等现象也是造成评估信息匮乏的重要原因。
（二）制度体系欠健全。总局于2005年3月下发的《纳税评估管理办法（试行）》，只提供了纳税评估通用分析指标及其使用方法、分税种特定分析指标及使用方法，至今还未出台一套各税种合一、统一规范、简便易行、可操作性强的工作规范，存在着评估文书、表格填写过于繁琐难操作的问题。各行业、各税种的评估指标体系及其预警值还需各地自行设定，各地在没有可资借鉴经验的前提下，“摸着石头过河”，出台很多办法、措施，但实际上大多处在试行、探索阶段，不够完善的指标体系仍是强化纳税评估的重要制肘因素。如：现行的《广东省国税系统增值税纳税评估管理办法（试行）》要求的纳税评估文书多达12份，还没有包括评估结论书，就其程序而言与税务稽查无异，而又难与稽查的刚性和法律地位相比，由于办法对评估结论的反馈形式与内容等尚未作出明确规定，在实际工作中往往只是在方法上侧重体现为约谈、自查为主，然后在正常申报环节报缴税款。
（三）部分评估操作失范
一是在筛选评估对象时往往“遍地开花”，不能实施分行业重点评估，难以达到评估一个行业规范一个行业的税务管理目的。
二是只侧重对纳税人所报送资料进行案头审核，往往忽视对纳税人的资金流、实物存货等实地核查。
三是有的基层国税机关和人员搞纳税评估流于形式，为评估而评估，局限于“走走路、下下户、看看表、翻翻账、对对数”，浮在浅表层面上。
四是总局《纳税评估管理办法》第十七条规定：“对实行定期定额（定率）征收税款的纳税人以及未达起征点的个体工商户，可参照其生产经营情况，利用相关评估指标定期进行分析，以判断定额（定率）的合理性和是否已经达到起征点并恢复征税。”这一规定，拓宽了纳税评估的范围。但在实际操作中往往难以不折不扣地落实，一些基层国税单位只把纳税评估着力点放在一般纳税人或中小规模的企业上，使纳税评估不能全面拓展。事实上由于个体户具有经营方式灵活等特点，实施税收监控的可控性较差，偷、逃税的空间更大，更需要强化评估，以更好地堵塞税收漏洞。
因此，操作失范也是当前仍未能充分发挥纳税评估对强化税源管理，提高征管质量，优化纳税服务等职能作用的重要原因。
（四）信息化应用滞后
当前纳税评估主要采用手工操作，利用纳税人的纳税申报资料进行人工案头分析比对，评估方式落后，效率低。纳税评估应用平台尚未建立起来，利用计算机自动选案、信息比对、查找纳税异常现象的软件模块有待尽快开发。
（五）评估机构欠健全
基层国税机关的纳税评估机构尚未建立健全。目前，基层国税机关根据《税收管理员制度》，多在税源管理部门设置纳税评估岗，在负责征管的同时进行纳税评估，纳税评估岗人员相对来说比例较低，且税源管理部门人手少，往往一人多岗，管理与评估合一，纳税评估工作经常被日常征管事务充斥或取代，没有从计划、实施、处理上形成一套工作机制。在这种“管”与“查”不分离的机制下，加上评估职责、质效要求不明确，未能充分与岗位考核、奖惩制度等激励机制相结合，导致缺乏工作的主观能动性和责任心，有些管理员往往抱着“多一事不如少一事”的思想应付纳税评估工作。
（六）人员素质欠高
评估人员的业务水平和能力在很大程度上制约着纳税评估的效能开展。纳税评估是一项专业性较强的复杂工作，客观上要求评估人员精通税收业务知识、相关财务知识和电脑操作技能。尽管基层国税人员学历层次有所提高，但仍缺乏业务强手，相当一部分评估人员知识面窄，没能掌握科学的评估方式、方法和技巧，往往是停留在查看征管软件系统、纳税申报表及附列资料等浅层次上，而不能从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹，或挖掘更深层次的问题，基层评估人员的政治修养、工作作风、业务素质能力远达不到提高纳税评估工作效能的要求。可见，缺乏专业的评估人才也是评估效能打折的瓶颈，造就一支作风优良、爱岗敬业、业务精熟的高素质评估队伍是当务之急。
二、实施纳税评估科学化规范化管理的对策思路
（一）规范纳税评估运行程序
一是鉴于纳税评估目标模式有强大的税源监控功能，国家税务总局应迅速制定统一的《纳税评估办法》，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗责、执法规程、工作规程等予以进一步明确界定，规范统一操作，并适时将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入税收程序法予以规范，使纳税评估工作有法可依、有章可循。
二是本着简化、实用的原则，结合试行实际，研究制定贴近、适用于基层国税机关工作实际的纳税评估管理办法和操作规程，精简、合并相关文书、报表等资料，进一步规范确定工作程序，增强纳税评估程序、方法的简便性、可操作性，保证纳税评估管理操作规范运行，加强对纳税评估质量的全程监控，明确征收、管理、稽查系列在纳税评估领域的相互协同关系，界定好职责范围，使信息传递反馈通畅，信息有机整合，各项工作、各节点工作紧密衔接，形成税收征管合力，防止纳税评估流于形式。目前，纳税评估文书中，只有纳税评估过程适用的文书，没有结论性文书，且《征管法》中并无明文规定，应当不具备法律文书的作用和效力，纳税人收到与否或签不签收不应承担任何法律责任。因此，将纳税评估的纸质文书简化，重点放在评估的结论上，作为纳税人税款申报入库后的依据，并在CTAIS增加一个纳税评估模块，使相关纳税评估的结果与征收模块相关联，形成电子征收数据。与此同时，在日常纳税评估中，发现纳税人存在有疑点的，通过质询、约谈或企业自查的方式，督促企业自行补正申报、补缴税款、调整账务，将纳税评估工作的重点放在税款入库管理上。
三是通过加强对小规模临界一般纳税人标准的纳税人进行评估，扩大一般纳税人认定的范围。严格执行一般纳税人认定规定，凡符合一般纳税人认定标准的，无论是企业还是个体户，一律按规定敦促申请认定为一般纳税人；对已符合条件而不申请一般纳税人认定的，按适用税率全额征收增值税。
四是建立健全纳税评估结果报送制度，健全纳税评估的反馈机制。除对纳税评估的有关结论及时详实地告知纳税人外，还须总结成果，定期向税源管理部门反馈情况，以便及时采取措施强化日常征管，达到通过纳税评估规范行业管理的目的。同时加强与各级稽查部门的联系，及时移送纳税评估中发现的重大涉税案件，增强打击涉税违法行为的威慑力。
（二）改进评估的方法体系
在目前手工评估、“人海战术”的现状下，实行分类纳税评估管理尤为重要。在实际操作中，应注重针对不同类别的纳税人，采取不同的纳税评估手段、方法，实现对纳税人的整体综合评定：
对大型企业集团或重点税源，依托信息数据库、电子报税等系统，利用企业的会计电算化系统，力争尽快实税企联网，开发应用纳税评估软件对企业的生产销售过程实施全方位的监控。对一般纳税人针对某一时期、某一行业、某个突出问题实施有侧重的纳税评估，既保证评估效果，又有的放矢地解决某个环节的征管问题。
对中小企业实施行业税收监管，通过行业税收评估指标体系的建立和统计分析，对纳税情况实施实时监控，及时发现问题，确定评估对象作出评估处理。对小规模纳税人可用同一行业、同一地段、同一规模、同等费用业户相比较、经营信息数据特别是涉税数据纵向比较的方法实施纳税评估，或按其经营成本、经营费用等，用“保本法”实施纳税评估。
对个体工商业户，可采取事前测定评估方法即计算机定额管理系统管理，将个体业户的平均经营水平和销售水平，用保本推算和实地调查相结合的方法，利用计算机得出一个定期内与营业规模相适应的较为合理的应纳税定额。
同时，根据不同时期工作的重点，有针对性地选择某行业作为重点纳税评估对象，平衡行业税负。如：当前应注重对品牌专营店的纳税评估，因为这类纳税人购进渠道单一，只要找准物流和资金流作为突破口，并结合对门店收银系统和库存管理系统的核查，可以在短时间见效果。在完善增值税纳税评估体系的基础上，注重拓展纳税评估的范围，使纳税评估涵盖所有税种，贯穿征管全过程、各环节，实现对纳税人及所有征管业务的全面监控和综合管理。
（三）优化评估人力资源配置
一方面要健全人员适配机制。合理调配责任心强、懂税收、通法律、会财务，熟电脑操作的人员从事纳税评估工作，发挥他们的示范作用和“在岗师资”作用，实现税收征管人力资源的最优配置、最佳组合。区分不同经济区域的特点，逐步建立纳税评估机构：在市区、县（市）城经济较发达区域，税源管理部门设置专职的评估岗位，组成评估小组，在时机成熟的情况下，单列一个税源管理部门作为纳税评估机构，评估人员占管理人员的比例不少于50%；在农村欠经济发达区域，抽调人员组成专责评估小组，并指定一名基层分局领导具体负责，评估人员占管理人员的比例不少于40%；合理调整岗位和明确职责，侧重于通过纳税人申报资料的评估分析，下户核查，堵塞漏洞。这样，既可转变增加税收依靠查补的传统做法，也可增强纳税评估管理的专业化程度。
另一方面，要健全业务培训机制。在强化职业道德等一系列教育的同时，要对评估工作涉及的税收业务、财务管理、电脑操作等相关知识内容进行系统培训，尤其要通过加强集中培训的方式来提高评估人员的审核、评析、测算、取证、质询等技能；注重扬弃传统的“以师带徒”的在岗培训方式，充分发挥在岗传、帮、带、练对提高评估人员素质能力的独特作用；在机制上激励业余自学自练，造就一支专业性强、富有战斗力的“专家型”纳税评估团队。
（四）建立健全激励机制
试行纳税评估能级机制：在定期对纳税评估人员进行培训，不断提高纳税评估工作人员的综合素质和评估能力，优化干部激励的人文环境的同时，打破“大锅饭”，积极探索纳税评估人员的能级管理机制，并与奖惩及经济利益挂钩，充分体现“能者多劳，多劳多得，少劳少得”的利益分配格局，形成学业务、长本事、长技能的良好导向。通过对管理员的业务考核与实际操作竞赛，评定管理员的纳税评估级次，并将能级高的评估人员纳入人才库实施，与职务晋升、工资补贴待遇等挂钩，增强管理员的上进意识，提高业务素质能力，提高纳税评估绩效，减少评估失误、降低税收执法风险。为此，应建立健全与之相匹配的制度体系：与纳税评估相应的岗位考核、奖惩制度；制定年度、季度、月份评估工作计划并严格组织实施制度；定期或不定期会议制度，总结经验，交流做法，寻找管理中的薄弱环节；月度纳税评估情况通报制度；每年终对纳税评估先进单位和先进个人予以表彰奖励制度。将纳税评估工作列入岗位责任考核内容，对达不到纳税评估质量要求和完成不了纳税评估指标的，追究主管负责人和纳税评估有关人员的责任。
（五）健全纳税评估指标体系
注重定量分析与定性分析相结合，健全科学效能的纳税评估分析指标体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理、抓好纳税评估基础指标测算的基础上，对纳税人正常经营状态下的销售额、销售成本、流动资产等指标进行纵横对比分析和综合测定，建立科学的纳税评估指标体系，提高“筛选”异常信息的准确性，为纳税评估的提供真实可靠的信息数据，运用量化分析方法提高纳税评估的准确性。并将纳税评估范围扩大至纳税人的生产能力、生产规模、进销规模、仓库出入等方面，实现对生产销售的全方位分析，应用经济指标，进行非量化的模糊分析，将定性分析与定量分析有机结合以提高分析的科学性、准确性。
（六）提高纳税评估的信息化水平
一是整合增值税专用发票管理、运输发票税控、出口退税管理、所得税申报管理、CTAIS等相关系统，结合各税种纳税评估指标、预警值的要求，设计一般纳税人、小规模企业、个体工商户分类分行业统一的纳税评估软件，最大限度降低手工评估的工作量。以多元化电子申报为切入点，减少人工输入信息量；重视信息的应用，加强纳税评估所需信息的数字化转换能力，实现信息的自动处理、集成加工和广泛共享，扭转信息处理分散、各自为政的被动局面。
二是处理好端信息与源信息的关系，整合评估源信息及端信息。端信息与源信息是相互联系的，源信息是端信息的基础、保障，端信息是源信息的真实反映。因此，要实施效能的纳税评估，应注重端信息的科学性和源信息的真实性。
（1）注重端信息的科学性、匹配性。作为端信息的纳税评估指标体系应能综合反映纳税人缴纳所有税种的整体情况，与纳税人的财务核算实际相适应。纳税评估指标总体上说应包含同行业指标，企业历史指标，企业相关指标信息。具体应包括税负率、税负变化差异、税负变化幅度、销售变动率，销售额增长幅度与应纳税额增长幅度对比、零（负）申报次数、认证不符次数、销售毛利率、成本毛利率、往来账户异常变动情况、存货、负债、进项税额综合对比、资产负债率、存货周转率、总资产周转率、销售利润率、总资产利润率、成本利润率。在设置指标体系后，应当合理确定峰值和警戒值，及同一指标的上下区间。
（2）注重源信息的真实性、可靠性。无论是纳税评估对象的确定，案头比对分析，还是约谈的开展，评估处理，都离不开信息的基础性、支撑性作用，信息的真实性直接影响着纳税评估的质效。因此，要根据端信息处理系统的要求，在掌握纳税申报资料的基础上，注意收集纳税人产、供、销、能耗等与生产经营状况相关联的信息，实地调查纳税人的生产经营情况，有针对性地采集相同或类似行业的涉税信息，采取抽样调查的方式选取资料，区分大、中、小规模，利用统计方法计算税负率情况，根据时间的推移逐步修正，使税负率的确定建立在科学牢靠的基础上，为选取评估、检查对象提供较为可靠依据。与此同时，注重强化与海关、工商、质监、经贸、银行等部门的联系，在法规的规范下建立长效信息交流互通机制，以外部信息为补充，保证源信息的相对真实性、可靠性。与健全纳税信誉等级管理制度相匹配，制定被评估方必须提供的信息项目和具体要求，为纳税评估提供可靠的源信息。
（七）注重评估结果的效用
一是深入开展纳税评估，融洽征纳关系，化解征管矛盾，优化纳税遵从的服务环境。实践证明，通过经常性的纳税评估分析，可以及时掌控纳税人的依法纳税状况，将纳税评估结果与当事人见面，及时纠正纳税人的涉税违法行为；通过约谈或质询等方式，向纳税人说明、解释，并有针对性地开展税收宣传，帮助纳税人整改问题，增强纳税遵从意识，规范纳税行为；减少国税机关和纳税人双方因转入稽查后对案情分歧而产生直接冲突的可能，有利于降低税收征纳成本；减少纳税人纳入稽查的频率，起到服务纳税人，优化纳税人环境的目的。
二是有效利用纳税评估结果，对纳税人按照国家税务总局有关标准进行纳税信誉等级评定，在此基础上对纳税人提供差异化的纳税服务，对高信誉等级的纳税人为他们提供最佳纳税服务，同时对信誉等级较低的纳税人加强培训辅导，提高他们恪守税收政策法规的自觉性和依法办税能力，对有意偷、逃税款的移送稽查，加大稽查打击力度，形成良好的机制激励，营造依法纳税、诚信纳税的税收环境。
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