体育公共产品服务外包：风险识别、监管与规避
李荣日;刘宁宁
【摘 要】体育公共产品服务外包是实现我国体育行政部门政府职能转变和保障体育公共产品供给的重要方式,然而服务外包的过程存在多种风险,处理不当可能影响服务外包的效果.因此,该文从研究体育公共产品服务外包管理过程入手,分析管理过程中每个步骤环节存在的各种可能性风险,并建立相应的风险监管机制,通过提高政府管理能力、构建多元组织监管体系和完善评估体系等措施规避体育公共产品服务外包的合同风险、寻租风险、质量风险等.
【期刊名称】《武汉体育学院学报》
【年(卷),期】2016(050)001
【总页数】8页(P36-43)
【关键词】体育公共产品;服务外包;风险识别;风险监管
【作 者】李荣日;刘宁宁
【作者单位】华东理工大学 体育经济理论研究所,上海 200237;华东理工大学 体育经济理论研究所,上海 200237
【正文语种】中 文
【中图分类】G80-05
2014年10月国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)，明确要求我国各级体育行政部门要加快推进政府职能转变以适应我国体育产业大发展的新需求,同时，46号文件的颁布标志着全民健身上升为国家战略，人民群众对体育公共产品的需求必将随着全民健身运动的进一步推进而快速增长。面对职能转变与增加体育公共产品供给的双重任务，诸多学者(张志刚，唐晓嵩，2005[1]；杨桦，刘权，2011[2]；张梅，2012[3]等)认为服务外包是解决我国体育行政部门目前体育公共产品供给困境的有效手段，在实践中，各级体育行政部门也大胆进行了体育公共产品服务外包的尝试。然而，由于管理活动本身的复杂性、政府体育行政部门与其他组织合作的不完善性以及外界环境因素的干扰，使得体育公共产品服务外包过程中面临诸如公益性服务质量不高、公共资源浪费、承接商过度追求经济利益等种种风险(徐姝，2011[4]；陆亨伯，张腾等[5])。如何识别外包管理过程中的各种可能性风险，如何建立有效的监管与合理的规避风险的防护措施对于体育公共产品服务外包的有效实现具有十分关键的意义。因此，本文从研究体育公共产品服务外包“管理过程”出发，深入分析该过程中每个步骤环节可能面临的各种风险，并针对性地建立相应的风险监管与规避机制，以期为促进体育公共产品服务外包管理活动更好地展开，为切实满足全民健身上升为国家战略后对体育公共产品供给的更高需求提供参考。
体育公共产品服务外包是各级体育行政主管部门以外包的形式将能够由政府以外的部门承担的体育公共产品供给工作交由市场和第三部门，从而使政府从具体的微观管理、操作事务中脱离出来，同时实现多层次、多样化的体育公共产品供给新局面，达到资源的优化配置。民营化大师萨瓦斯(E.S.Savas)[6]认为政府公共服务外包是一个动态、系统、流畅的过程，整个过程可分为12个步骤：前期的决策阶段——考虑实施合同外包，选择拟外包的服务，进行可行性研究；中期的规划实施阶段——促进竞争，了解投标意向和资质，规划雇员过度，准备招投标合同细则，进行公关活动，策划“管理者参与的竞争”，实施公平招标，评估标书和签约；后期的评估、监督阶段——监测、评估和促进合同的履行。尹亚琼(2010[7])在充分分析国内外学者相关研究基础上，提出公共服务外包包含的三个重要阶段：第一，决策阶段。要解决公共服务外包内容，分析其可行性并撰写合同内容；第二，实施阶段。主要任务包括公开投招标、选择优势接包方等；第三，评估阶段。目的在于进行科学评价，检验合同完成质量。
综合分析上述观点可见，第一，“服务外包”具有两大特征：首先，“独立性关系”，即公共产品服务外包的发包方和接包方是相互独立的、不存在任何依存关系的，尤其是指接包方的资金、人事和组织管理是独立于政府而存在的，接包方的地位与政府是平等的。政府体育行政部门通过公开招标的方式挑选承接公共产品供给的社会组织[8]，通过制定合同明确双方主体的责任。其次，“高竞争性”。政府在公开招标过程中，参与招标的市场和社会组织数量较多，这些组织之间的竞争程度也比较激烈，政府则更有机会挑选到高质量、高水准的接包方。第二，公共服务外包流程实际就是一个完整的管理过程，小詹姆斯·H·唐纳利(1982)[9]、张尚仁(1987)[10]、杨文士，焦叔斌等(2003)[11]等学者指出“管理”是一个动态的组织、领导、协调、评价、控制过程，是组织中的经营管理者，通过计划决策、组织协调、评价控制等一系列有效方法和手段，使组织内部各层次结构、组织与组织之间有效合作，实现既定目标的过程，与公共服务外包学者们提出的“决策阶段——选择阶段——实施阶段”三阶段流程基本一致。
基于以上两点分析，本研究认为体育公共产品服务外包流程，主要是指政府这一供给主体，以合同为依托，通过公开招标、竞争，选择与市场或非营利性组织这两大供给主体合作，共同向社会公众提供体育公共产品，以更好地满足社会公众日益增长的需求的过程。具体包含三个步骤：决策阶段——解决包什么的问题；选择阶段——解决怎么包的问题和包给谁的问题；实施阶段——解决包后怎么办的问题。
1.1 决策阶段——科学评估，解决包什么的问题
确定服务外包的内容是政府体育行政部门在实施体育公共产品服务外包过程中需要解决的首要问题，即解决包什么的问题。关于公共产品服务外包的范围，学者们的观点可以归纳为两种：一种观点是，从政府职能范围、公共服务特性与承包者动机来论证，认为不是所有的公共服务外包都能外包。究其原因，服务外包理念最初产生并成长于以营利为目的的企业之中，伴随着市场经济的发展而发展。因此其运用于政府体育公共服务外包时，必然会存在一些弊端。例如，美国在1997年以后，由于强调公民利益和政府责任的新公共服务理论的兴起，很多公共服务项目由合同外包形式又转回到由政府直接提供，出现逆合同承包趋势，且公私混合提供模式所占比例日渐提高[12]。另一种观点是，所有的公共服务都能外包。随着服务外包发展的日益成熟、运用领域范围的不断扩大，服务外包在政府公共服务外包领域也呈现越来越明显的优势。服务外包能够为促进政府职能完善、工作效率提高提供新的发展思路，甚至是以前认为不能外包的政府核心功能也被外包给非政府组织。在美国“几乎所有的事情都可以，而且已经被外包”[13]，美国政府日益依赖与营利组织和非营利组织的合同。综合分析认为，由于国家政府、社会文化背景、发展的历史阶段等众多因素的差异性，两种观点必然有存在的合理性，虽然各界对政府公共产品服务外包存在很大争议，但服务外包在政府公共产品供给中所发挥的巨大效能是得到学者们和业界的广泛认可的，其向前迈进的脚步是无法阻止的。但是，体育行政部门要做到科学管理体育公共服务外包“包什么”时，一个最核心的任务即是——通过对体育公共产品的性质进行判断，对服务外包进行成本测算，确定哪些体育公共产品实施服务外包是合理的，哪些体育公共产品是不适合开展服务外包的。即科学合理评估外包成本是决定政府在体育公共产品供给过程中是否应该采用服务外包的前提条件，也是决定体育公共产品供给过程中哪些要素应该采用服务外包的重要衡量标准。
1.2 选择阶段——解决怎么包和包给谁的问题
1.2.1 精心设计合同，解决怎么包的问题
随着体育公共产品供给主体多元化以及多元供给主体之间合作的不断加深，合同成为维系、明确体育公共产品政府供给主体、市场供给主体与社会第三部门供给主体之间关系、各自权利和义务的重要纽带和重要依据。“合同制度”的优势在于，采用合同外包的公共服务本身具有“硬性”特征，易于列出详细的质量要求或标准[2]。但是要促进体育公共产品合同外包优势的充分发挥，最核心的要领包括两点：第一，制作以明确政府和承包方职责为目标的“合同内容细则”。如明确双方的权利和义务，明确地对资金、服务类别、数量和标准等要素做出规定[14]。依据我国《合同法》第12条对合同主要条款的规定和体育公共产品服务外包的特殊性，认为体育公共产品服务外包的合同基本条款应该包括：体育公共产品服务外包的具体的实施目标、产品或服务的具体内容、明确的价格、双方的职责范围、工作进度与合作期限、质量要求与评估标准、奖惩条款、风险评估及相应的解决机制等；第二，合同的制作，一定要以社会公众对体育公共产品的切实需求为重要依据，以保障合同制作的科学化、完善化、实际化，以防止因合同制作漏洞而导致的某些可能性风险。例如，2013年12月，成都市公布了27家体育场馆以政府购买服务的方式对社会公众免费开放的时间表。除了田径场、公园广场等室外的场馆外，中心城区5座体育馆和县区5个体育场馆免费开放的时间处于市民锻炼的“冷门阶段”[15]，与市民的实际需求形成落差，最终由于无法满足绝大多数市民需求而宣告了政府购买体育公共产品服务的失败。
1.2.2 公平遴选，解决包给谁的问题
由政府、市场、社会第三组织共同提供体育公共产品的多元化供给主体格局正在逐渐形成，但由于我国目前服务外包整体环境的不成熟，政府职能转变的不完善以及政府失灵等种种因素的影响，使得政府体育行政部门在解决“包给谁”的问题时，存在有违公平竞争的现象，未能公开、透明、及时、严谨地展开招标活动，不利于选取到最为专业、优秀的接包方。同时，有学者进一步指出，使用竞标方式可以在非完美市场结构中获得竞争性收益[16]，更是保证遴选优秀接包方的关键步骤。因此，公开招标是政府体育公共服务外包的首要程序、必要程序。具体应该做到：第一，确保消息发放的完全公开性、准确性、广泛性。 政府应该以公告的形式，通过各种媒介(如网站、电视、广播、报纸等)，将体育公共产品服务外包的内容、招标对象、招标方式、招标步骤、招标时限、招标对象资质要求等信息及时向社会各界公布，做到公开、公正、透明，以吸引更多的符合条件的投标者的参与，为选择最优质的投标者做好铺垫；第二，保证时间的充分性。即从竞标消息发布之日到正式竞标的时间要充分，要留出足够的时间供投标商去了解体育公共产品服务外包的相关事宜，并进行充分的准备；第三，确保评标人员的合理性、公平性、专业性。人力资源因素总是第一要素，是任何组织管理中最核心、最活跃、最积极的因素，做好评标人员的规划、配置工作，是保证体育公共产品服务外包公平遴选，以及选到优质投标者的关键。根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二[17]。
1.3 实施阶段——解决包后怎么办的问题
1.3.1 质量评估，确保服务外包的质量
质量评估是指依据政府和市场、社会第三部门之间签订的合同所列明细标准，来检验体育公共产品服务外包结果、评估质量的过程。首先，若最终评定结果显示，体育公共产品服务外包质量合格，则体育行政部门需将全部资金支付给接包方(市场或社会第三部门)；其次，若承包方存在合同部分违约或者双方合同废止，则需要根据合同规定追究责任，并采取相应惩处措施或采取合约补偿(图1)。在质量评估过程中，政府作为发包方，自然要对体育公共产品服务外包质量承担评估的责任，对合同的成败与否享有绝对话语权。但是需要特别注意的是，政府将体育公共产品服务外包的目的是满足“社会公众需求”，因此社会公众的满意度和评价结果应成为体育公共服务外包绩效评估的出发点和归宿，应该作为体育公共产品服务外包是否回收、是否全额付款的重要参考依据[18]。
1.3.2 长期监督，确保服务外包的效益
监督和评估合同的履行是政府在公共产品服务外包过程中必须尽到的职责[17]。体育公共产品的“公共”性质、市场不断追逐利益最大化的特征、体育社会组织发展尚不成熟等等因素，使得体育行政部门在采用服务外包完成体育公共产品供给的过程中，应该始终坚守自己的责任和义务，发挥严格的监督、评估及协调功能，保证整个供给过程的顺利实施。正如唐纳德·凯特尔所说：“政府与私人部门的关系不能靠自我管理，而是要通过一个强大而有竞争能力的政府实施积极的管理”[19]。因此，在体育公共产品服务外包过程中，在政府、市场、社会第三部门的多元主体结构关系中，政府必须要承担好监督责任与义务，具体应做到：第一，树立监督意识。树立、加强政府内部工作人员的监督意识，是实现体育公共产品服务外包全程监督、时刻监督、有效监督的首要前提。第二，设立专门投诉部门，打通监督通道。体育行政部门内部可以设立专门的投诉部门，提高监督信度；也可以通过官方网站，建立专门的相关调查、投诉、互动模块，提高监督效率；体育行政部门还应当定期组织关于公共服务满意度的民意测验，及时反馈公众意见，提高监督影响力。第三，积极推进其他监督主体的参与。政府体育行政部门除了要加强自身的监督责任与义务之外，还可以充分发挥公众的监督力量，让公民个人或民间组织来承担监督责任，及时向有关部门反映情况，促进服务质量的提高[20]。
根据上述对体育公共产品服务外包流程的分析发现，在每个环节都存在相应的风险，提前预测、正确识别这些风险因素，是完善体育公共产品服务外包流程，促进体育公共产品服务外包顺利开展的必要保障。
2.1 决策阶段——可行性风险
在体育公共产品服务外包的决策阶段，体育行政部门需要通过成本测算，来决定哪些体育公共产品是适合服务外包的。但是在成本测算过程中，往往会由于领导者服务外包信息资源掌握的有限性、政府管理能力的有限性、体育公共产品服务外包操作经验的缺乏以及其他诸多不确定因素的干扰，使得政府行政部门无法科学、有效评估服务外包成本，而造成了可行性风险。交易成本经济学指出，一项合同的正常运行需要花费大量的交易成本，包括招标价款、协议费用、监督费用等[21]，这些交易成本是明确规定的、是显而易见的，更是容易计算的。但是政府作为一类不需要通过竞争来获取资源的特殊组织，在与其他组织、尤其是与市场的合作交易过程中，会存在诸多客观存在的隐性成本，如最忌讳、又不可防范的腐败成本，由于合同制作不善而造成的各种机会成本等。由于这些隐性成本本身的不确定性、难估算性、难控制性，再加之人的有限理性、政府能力的有限性以及环境的多变性，使得政府行政部门在科学评估体育公共产品服务外包可行性时，很容易造成成本分析的错误，使测算结果过低或过高，最终影响了体育公共产品服务外包的效果，甚至造成体育公共产品服务外包失败。
2.2 选择阶段——合同设计风险
在体育公共产品服务外包体系建设中，合同制度是明确政府、市场与社会第三部门供给体育公共产品职责的重要手段。而我国整个公共服务外包发展的不完善性，使得相关合同制度建设仍不够完善，仍存在诸多弊端，从而导致各供给主体责任界定模糊，甚至相互推脱的现象频繁出现。
第一，合同细则不完善，合同责任不明确。合同制作的首任要求即是内容完善、责任明确、奖惩清晰。反之，如果合同细则出现纰漏，如合同内容不完善、细则不清晰、责任不明确、奖惩混淆，则会影响合同进度，难以保证合同的有效完成。更甚者，会使接包方(尤其市场接包方)借漏洞来逃避政府监督，甚至不惜损害公众利益，达到利益最大化的目的。例如，2009年，长沙市政府为了促进中小学生体育锻炼，购买了15家游泳场馆的相关服务，但在政府购买服务合同时，由于没有明确约定游泳场馆向中小学生免费开放的时间，而给承包方钻了空子——部分游泳场馆为了实现盈利最大化目的，在某些时间段拒绝接纳中小学生免费游泳，而造成了服务外包效益下降[22]。
第二，合同标价不合理。成本科学预算与有效控制是合同合理标价的前提，如果成本预算失败，则会进一步导致合同标价的不合理，出现合同设计风险。首先，如果合同标价过高，则不仅不能达到政府体育公共产品服务外包的目的(即减少财政负担等)，反而会增加政府的服务外包成本，加重政府财政负担；其次，如果合同标价过低，也会产生由于合同设计风险而导致的体育公共产品供给失败。一方面，低价的体育公共产品服务外包会迫使市场接包方降低服务成本，影响体育公共产品服务外包质量，同时也不利于激发市场参与体育公共产品供给的积极性，造成供给主体缺失。另一方面，低价的体育公共产品服务外包不足以支撑非营利组织参与体育公共产品的供给成本，难以促使非营利组织优势的发挥。
2.3 选择阶段——寻租、腐败风险
在政府体育公共产品服务外包的每一个环节，如服务外包的决策阶段、招投标过程、外包接包方的合同签订过程、外包履约验收阶段、外包监督阶段等，都存在个别不负责任的政府官员与其他组织(尤指市场)权钱交易的可能。政府官员可能利用手中权力为获取私人利益进行寻租，通过非生产性地追求经济利益来设置各种门槛，“政府享有公共服务外包选择的独断权，很可能和承包商合谋，以谋取额外预算、各自牟利，这便导致了一种钱权交易的恶性循环”[23]。例如，在招标过程中，相关政府部门可能与承包方在幕后达成协议，承包方以较低的价格及政策优惠取得某大型体育场馆的经营权，政府官员则从中获取私利，造成公共资源的流失。并且，承包方最终会通过降低服务质量、提高服务价格等手段“收回”这部分成本，造成社会公共利益的损失。同时，潜在的服务外包承包方在利益的驱使下，也可能会主动向政府官员行贿，而最终获得市场竞争中的某些优势资源，获取更多的利益。即使在美国这样法律规制健全的国家，也无法保证在政府引入市场机制时不发生权力寻租现象。根据“大多数专家和政府工作报告估计，承包数额的大约85%都未经过招标。还有数据表明，这些合同中约1/3被联邦官员私下交给他们喜欢的承包商”[24]。
2.4 实施阶段——质量风险
第一，由于政府供给主体责任缺失而导致的质量风险。在体育公共产品服务外包过程中，政府体育行政部门由原来的“完全供给者”转换为政策的制定者、合同的监督者、服务质量的评价者等。在角色转换不完善的情况下，极易产生政府推卸责任，简单地将满足体育公共产品需求的责任转移给市场，使自身游离于责任之外的不良现象。从我国实践看，外包过程中很多地方政府简单地把外包看作是摆脱财政负担、减轻公共服务供给压力的契机，把许多本来应该由政府承担的公共服务责任外包了出去，从而导致政府责任缺失[25]。使得本该由政府负责的、监管的体育公共产品供给缺失，进而造成了体育公共产品供给质量的下降。
第二，由于监管体制不完善、专业人员缺乏、市场“经济人”等因素导致政府体育行政部门不能对服务外包进行全面有效监督，最终导致外包服务质量下降。例如，2010年长沙市政府购买了多种类型游泳馆的游泳服务，吸取2009年的教训，明确约定下午3点至7点是免费向中小学生开放的时间段，但还是没能逃脱体育公共产品质量不高的风险。其中，HD游泳馆经常以人员爆满为理由，拒绝接待学生，从而造成了体育公共产品服务外包的失灵。某高校的LG游泳馆，也“以市政府规定时间段与教学时间冲突为由，仍旧以往常时间开放，拒绝执行市里的规定，市里几次督查，都没有改正，最后不了了之”[26]。再如，外包出去的体育公共设施产品，在政府行政部门监督失效的情况下，可能出现设施损坏而无法得到维修的现象。
3.1 提高风险意识，正确认识风险
长期以来的实践及诸多研究表明，服务外包的确为政府解决体育公共产品供给失灵、供给困境提供了解决方案。源自于市场、发展于市场，为了提高企业的核心竞争力而产生的“服务外包”,最大的优势在于，通过引入市场竞争机制，即通过潜在接包方之间，甚至是发包方与潜在接包方之间的有效竞争来达到提高体育公共产品质量、满足社会公众多元需求的目的。而在市场经济条件下，收益与风险是同时存在且成正比关系的，即服务外包促使体育公共产品高效率供给的同时，也会伴随着高风险，如可行性风险、合同设计风险、寻租腐败风险、质量风险以及其他潜在的各种风险因素(如图2所示)。因此，体育行政部门在引进服务外包策略供给体育公共产品时，应遵守风险效益均衡原则，树立风险意识，积极认识、对待体育公共产品服务外包过程中面临的各种风险因素，建立风险监管的第一道防线。
3.2 实时风险监控，有效预防风险
第一，政府体育行政部门应积极接受已经认知和预料到的各种风险(如体育公共产品服务外包中的可行性风险、合同设计风险、腐败寻租风险、质量风险等)，建立由专业人员组成的风险监控小组，提前制定相应的应急计划或风险储备，建立体育公共产品服务外包风险监管的第二道防线；第二，由于影响体育公共产品服务外包管理风险因素的多元化，如外部环境的影响、政府自身因素的制约等，风险的产生也具有高度的不定时性、发展性、变化性等特征，这使得体育公共产品服务外包风险监控小组在正确认识风险的基础上，还应对风险的产生、发展与变化实施全程监督，并根据需要及时调整和制定应对策略，及时、有效预防体育公共产品服务外包过程中的各种风险。
3.3 定期风险评价，科学控制风险
在体育公共产品服务外包整个流程中，做到绝对地及时识别、预防各种风险十分困难，这就要求政府行政部门、风险监控小组建立风险监控的第三道防线，即在体育公共产品服务外包管理的风险认知、预防中，以及在风险识别、监管以及规避的实践中，不断摸索，并研制出相应的、评价风险的统一标准与方法。通过系统化的风险评价，定期展开相关数据收集工作以及后期的、多层次、多维度的分析工作，不断提高风险的预报能力和水平。
第一，政府体育部门相关领导者要掌握服务外包的新理念。对大多数政府体育行政部门而言，体育公共产品服务外包是一种相对较新的体育公共产品供给形式，领导者需要学习和掌握服务外包理念，这是首要条件，也是必要条件。正如陈薇(2005[17])在研究中所言，公共服务合同外包必须满足的条件中最先提到的就是领导者掌握新观念，倡议行动并提供激励。只有领导者掌握了服务外包的新理念，才有可能将服务外包新模式引入到体育公共产品供给过程中，才有可能在体育公共产品服务外包中做出科学决策，才有可能带领所有工作人员坚决、成功地完成体育公共产品服务外包的整个操作过程。
第二，政府体育行政部门要有好的管理能力。政府体育行政部门必须具备较高的管理水平与管理能力，这是规避可行性风险与合同风险的有力保障。刘波，崔鹏鹏，赵云云(2010)研究发现政府外包管理能力越强，越可能做出外包决策[27]。好的外包管理能力意味着政府可以很好地完成供应商选择、合同书写以及后期合作等各个阶段的任务，可以更好地管理整个外包的过程。因此，为了提高政府体育行政部门管理能力，达到有效规避可行性风险和合同风险的目的，最核心的理念是提高人力资源要素的综合素质，即除了政府内部官员，还需要聘请服务外包相关专家和技术人员参与。
4.2 强化监督体系，规避寻租腐败风险
4.2.1 提高社会各界的监督意识
第一，通过教育、学习和宣传，树立社会各界对体育公共产品服务外包的监督评价意识与观念，自觉担负起对体育公共产品服务外包进行监督的职责。首先，政府体育行政部门应通过加强内部培训与学习，提高政府内部人员的自我监督意识和对市场、社会第三部门供给体育公共产品行为的监督与评价意识；其次，应充分利用媒体的巨大影响效力，通过电视、网络、广播、报纸、手机媒体等的宣传，不断提高和强化其他主体(单位、个人等)对体育公共产品服务外包的监督评价意识。
第二，通过监督权的保障机制，加强社会各界的监督评价意识。首先，监督权是我国宪法赋予全体社会公众的基本权利之一，也是目前我国社会各界大力倡导和弘扬的。有效保障全体社会公众、尤其是体育公共产品消费者的监督权不仅是遵循我国宪法的硬性要求，也是顺应社会时代发展的需求；其次，对体育公产品服务外包监督者，尤其是对体育公共产品消费者等相对弱势群体建立司法、行政、社会、财政等全方位的保障机制，可以免除体育公共产品服务外包消费者的担忧，坚定、加强对政府体育公共产品服务外包的监督评价意识。
第三，建立不履行监督义务的问责机制，强化社会各界的监督评价意识。针对对社会各界的监督义务，尤其是对体育公共产品服务外包者——即政府部门的监督义务，应通过立法的形式建立强有力的问责机制，提高政府的监督意识，同时也对其他监督主体起到震慑作用。如规定体育公共产品服务外包者(政府体育行政部门)不履行监督义务时，必须要与体育公共产品服务外包接包方承担连带责任，或者对不履行监督义务的相关部门领导追究责任等[28]，不断强化政府部门及其他监督主体的监督意识。
4.2.2 构建多元组织监管体系
第一，体育行政部门：体育公共产品服务外包最强有力的监督者。鉴于体育公共产品“公共性、公益性”的特殊性，以及服务外包的基本特点，在体育公共产品的多元供给主体结构中，体育行政部门不仅是核心供给者，更应是整个体育公共产品服务外包过程以及事后体育公共产品质量保障的最有力监督者、长期监督者。徐锦贤也指出，在政府公共服务外包的过程中，应当明确政府行政部门已不再是具体公共服务的直接提供者，而是转变为公共服务提供的监督者[29]。首先，政府行政部门作为体育公共产品服务外包的发包方，理应行使对体育公共产品供给质量、供给情况进行实时监督的权力；另一方面，政府部门享有运用国家权力，即运用行政管理权及行政处罚权对社会事务进行管理的权力。虽然，就服务外包双方的合同关系而言，政府享有的行政优益权不应被滥用，但这一强大的监督权确实可以对体育公共产品承接者(市场与社会第三部门)产生一定震慑力，政府体育行政部门的监管地位和职责必须坚持。
第二，社会公众：体育公共产品服务外包的动力源监督者。一方面，社会公众是体育公共产品的直接消费者、直接受众，对各供给主体提供的体育公共产品质量与服务最了解、最熟悉。因此，社会公众尤其是体育公共产品消费者应成为体育公共产品供给的最直接监督者；另一方面，社会公众在私人市场上以顾客的身份有权要求优质的产品和良好的服务。因此，社会公众的实时监督、直接监督又可以作为提升各供给主体提供优质体育公共产品质量与服务的动力源系统。杨桦，刘权(2011)在研究中指出，由于公共服务的消费者是当地公众，所以对某项政府公共服务外包，首先应当听取当地社会公众的意见[2]，且通过提升公众的地位、采取公众的评价意见，能够做到有效利用权利制约权力，预防腐败的发生。而美国学者E.S.萨瓦斯也指出，保证公众能够顺利地向政府主管机关投诉，而不是向承包商投诉，则是做到有效合同检测的关键点[6]。
第三，媒体、社会团体等其他社会组织：体育公共产品服务外包最夯实的中间监督力量。首先，中间性、中立性是其他社会组织有效监督体育公共产品服务外包的夯实条件。在体育公共产品服务外包过程中，政府公共服务外包者、公共服务承接者以及公共服务消费者与公共服务密切相连，对于政府公共服务外包中出现的问题可能无法进行中立、公正的分析[24]。但媒体、社会团体等其他社会组织是独立于政府、市场、社会第三部门以及社会公众等与体育公共产品有直接关系的主体组织之外的，如果能有效利用这一优势特征，对体育公共产品服务外包进行实时监督，必将能够提出客观、公正、有说服力的评价意见；其次，舆论传播的广泛性是其他社会组织有效监督体育公共产品服务外包的又一利器。随着主流媒体的快速发展，以及网络媒体、自媒体的广泛普及，各种媒体监督以能够公开及时、传播迅速、覆盖面广、巨大威慑性等特点实施对体育公共产品服务外包进行广泛快速监督。而媒体通过对政府体育公共产品服务外包的相关情况进行报道、揭露、评论，不仅能够形成影响广泛的强大社会压力，对体育公共产品质量与服务起到很好的保障作用，而且也有助于宣传政府体育公共产品服务外包相关知识，进一步提高体育社会公众的监督意识和监督能力。
4.3 完善评估体系，规避质量风险
第一，效率评价体系：政府是否应该采用服务外包供给体育公共产品的重要依据。政府体育行政部门在做体育公共产品服务外包决策时，最重要的一项内容即是对外包项目进行科学成本测算。首先，显性的、易计算的交易成本(招标价款、协议费用、监督费用等)自然是效率评估体系的核心组成部分，是评估体育公共产品服务外包效率的首要条件；其次，在效率评价体系的组成模块中，隐性的、不易计算的不确定性成本，也应当做为体育公共产品服务外包效率的重要参考依据。具体来说，这些隐性成本应该包括：不确定成本，为了解决体育公共产品服务外包中的一些矛盾争端而产生的花费。机会成本，政府行政部门有可能会放弃合同外包而选用其他服务供给方式时，可能发生的效益损失。试验成本，政府进行制度变革时产生的一些额外费用。腐败成本，政府工作人员获得了寻租利益，接包商将其摊入服务成本的费用等。
第二，绩效评价体系：体育公共产品服务外包质量和社会效益判别的重要标准。首先，社会公众尤其是体育公共产品消费者应成为体育公共产品供给服务外包绩效评估的出发点和归宿；其次，绩效评价结果不能只流于形式，而应该让它真正融入到体育公共产品服务外包的整个过程中，成为检验双方合作效果——即双方是否合作顺利、接包方是否遵循合同要求、发包方是否能全额付款等的重要参考依据。另外，如果绩效评价结果较低，就应按照合同要求给予相应的惩罚。
随着服务外包实践与理论的成熟化发展，服务外包应用领域范围的不断扩大，服务外包在公共服务领域的功能价值也得到了一致认可与肯定。这为政府构筑体育公共产品供给新模式，提高体育公共产品供给效率提供了新思路。因此，如何建立科学的体育公共产品服务外包流程，如何识别外包管理过程中的各种可能性风险，如何建立有效的监管机制与规避措施，则成为政府应考虑的重要内容。基于此，本文从研究体育公共产品服务外包流程入手，在此基础上分析了每个步骤环节面临的各种可能性风险，并提出了相应的风险监管与规避机制。研究结果表明：首先，体育公共产品服务外包流程可分为三个步骤：决策阶段——解决包什么的问题，选择阶段——解决怎么包的问题和包给谁的问题，实施阶段——解决包后怎么办的问题；其次，服务外包流程中每个阶段均可能面临一定风险：决策阶段——可行性风险，选择阶段——合同设计风险和寻租腐败风险，选择阶段——质量风险。因此，本文建议体育行政部门应当：提高风险意识，正确认识风险；实时风险监控，有效预防风险；定期风险评价，科学控制风险。具体的风险规避措施包括：提高政府管理能力，规避可行性风险和合同风险；强化监督体系，规避寻租腐败风险；构建多元组织监管体系，完善评估体系，规避质量风险。
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