普通教育论文：我国农村中小学布局调整的原因、进程、问
题及对策
内容提要：2001年以来，中国对县镇以下的中小学进行了较大规模的撤并，究其原因，主要有：人口出生率下降，学龄儿童数减少；城镇化快速发展，城镇入学需求增加，农村教育发展步子减缓；教育投入长期偏低，农村办学经费严重匮乏；农村中小学师资力量薄弱，办学条件差，城乡教育差距拉大。这一轮布局调整历时10多年，对于改进教育质量、优化教师配置、提高教育效益等具有明显的效果，但也存在不少问题。近年来，国家不断出台专项治理政策，要求各地有计划地组织实施，加大经费投入，加强校车监管，划拨专项经费改善和增加学生营养，方便学生就近入学。但一些问题依然存在，各地还应积极应对、妥善处理。 关 键 词：中国农村中小学 布局结构调整 教育经费
作者简介：杨天平(1956-)，男，江苏盐城人，浙江师范大学发展规划处处长，教育经济与管理研究中心主任、管理学博士、教育管理学教授、博士研究生导师，主要从事教育管理与政策研究。浙江 金华 321004
2001年以来，中国县镇以下的农村中小学校进行了较大规模的撤销、合并、改建、迁建、新建、扩建与重建。 一、农村中小学布局调整的主要原因
1.国家推行计划生育政策，人口出生率下降，学龄儿童数减少 新中国发展史上有三次生育高峰：第一次是20世纪50年代，第二次
是1963至1976年之间，第三次是1985至1990年之间。1972年国家开始提倡计划生育，但未认真实施。改革开放以后，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年9月和12月，中国共产党第12次代表大会和《中华人民共和国宪法》将计划生育定为基本国策。但是，由于原有人口基数大，第二次生育高峰出生的人口陆续进入婚育期，农村重男轻女、农民传宗接代的思想根深蒂固，特别在一些农村和边远地区，二胎、高胎次生育仍相当普遍，加之育龄人口的大幅度迁徙流动和计划生育管理体制性漏洞，使得20世纪80年代中后期至90年代初期，中国的人口出生率不降反升。相应地，6-11岁小学适龄人口在1995-1999年达到高峰，1998年的峰值为13369.3万人，以后逐年下降。农村6-11岁小学适龄人口高峰期也在1995-1999年之间，1997年的峰值为9117.3万人，以后逐年下降。 2.城镇化快速发展，城镇入学需求增加，农村教育发展步子减缓 1991-2001年，我国的城市化水平由26.94％升至37.66％，年均增加1.07个百分点，设市城市由479个增至662个，建制镇由1.03万个增至1.81万个。农村人口大量涌向城镇，城镇入学需求增加，农村发展步伐减缓，生源减少，班额不足，学额不足，出现了年级断层，办学规模不足300人的“麻雀学校”增多。
以广东省湛江市为例，2005年，小学在校学生为107万人，2009年减至83.7万人。2009年，湛江市有小学2155所，其中“麻雀学校”1117所，且全部在农村，占全市小学总数的52％。此外，下属的还有500多个分教学点。该市坡头区官渡“麻雀学校”镇大龙小学和龙头镇那洋小学，分别只有学生52人和38人。大龙小学每个年级只有1个教学班，一至六年级的学生数分别为3、5、8、5、11、20人。那洋小学一至五年级学生数分别为2、3、5、7、21人，六年级没有学生。 3.教育投入长期偏低，农村办学经费严重匮乏
据联合国教科文组织统计显示，1990年，公共教育经费支出占国民生产总值比重的世界平均水平为4.90％，较发达国家或地区为5.00％，欠发达国家或地区为3.90％，而中国仅为2.30％；1995年，公共教育经费支出占国民生产总值比重的世界平均水平仍稳定在4.90％，较发达国家或地区增至5.10％，欠发达国家或地区也增至4.10％，但中国还是2.30％。特别需要指出的是，除1993年、1995年外，近20年来，我国一直采用财政性教育支出占国内生产总值(GDP)比重的指标体系。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末，公共教育经费支出要达到GDP的4.00％，但2000年该项指标为2.87％，2021年该项指标也仅为3.66％。具体见下页表1、表2。
教育投入长期偏低，农村教育经费投入远落后于全国，且差距不断拉大。统计表明，1998年，全国教育投入为2949.06亿元，农村教育投入为811.90亿元，占全国教育投入的27.53％；2009年，全国教育投入为16502.71亿元，农村教育投入为4420.50亿元，占全国教育投入的26.79％，农村教育投入占全国教育投入之比下降0.74％。1994-2001年，全国城乡普通中小学生均预算内教育经费和预算内公用经费的差异均
呈增长趋势，城乡教育投入差距越来越大，且小学经费投入差距更大。具体见表3。
1994年，全国与农村普通初中生均预算内教育经费差值为82.99元，生均预算内公用经费差值为21.19元；2001年，全国与农村普通初中生均预算内教育经费差值为160.84元，生均预算内公用经费差值为38.45元，两者差值分别是1994年的1.94倍和1.81倍。具体见表4。
1994年，全国与农村普通小学生均预算内教育经费差值为37.37元，生均预算内公用经费差值为6.75元；2001年，全国和农村小学生均预算内教育经费差值为94.32元，生均预算内教育经费差值为17.06元。2001年，两者差值分别是1994年的2.52倍和2.53倍。具体见下页表5。 4.农村中小学师资力量薄弱，办学条件差
农村师资力量薄弱是城乡教育最主要的差距来源。老百姓择校，首先是选好教师。但统计表明，2001年，城镇与农村小学专任教师的合格率相差2.22个百分点，城镇具有大专及以上学历的专任教师比例为40.94％，农村则为20.25％。城镇与农村初中专任教师合格率全国平均
差距为7.58个百分点，城镇具有本科及以上学历的专任教师比例为23.51％，农村具有本科及以上学历的专任教师比例为9.35％。这样的师资状况还仅仅是学历的单项统计，农村教师的职称、年龄、专业等结构性缺额情况，特别是英语和音、体、美等专业教师的缺员问题更为突出，至今没有得到有效解决。具体见下页表6。
农村办学条件也比较差，包括教学设备、活动场地等硬条件和师资水平以及学生的各项活动，特别是校园文化建设等软条件建设，远不如城市学校。改革开放之初，城乡教育差距不明显，城乡学生享有相对公平的教育机会与教育资源。但目前情况发生了很大的变化，农村学生特别是大量的留守儿童及农民工子弟留在家乡读书，学习成绩越来越差。一些农村孩子随父母进城读书，一些城市学校不接纳，他们连基本的义务权益都难以保障。试图通过自身奋斗跻身主流社会，对于绝大多数农村孩子而言难上加难。严格来说，这已成为一个严重的社会问题。 1993年，中国农村小学生均校舍建筑面积比城市的比值大，但有趣的是，一方面，农村小学生数在大幅度下降，城镇小学生数在猛增，另一方面，城镇小学生均校舍建筑面积依然逐步超过农村，至2001年，城乡差值为0.33m[2]。即便如此，仍满足不了快速增长的城镇入学需求。北京市教委新闻发言人线联平在接受新华社采访时称，到2021年，北京市一年级入学人口将从目前的10万增至18万，小学在校生总量预计从68万升至84万，且之后几年还将持续增长，这也意味着城市教育有待进一步发展，城乡教育差距也将进一步拉大[3]。具体见表7。 二、农村中小学布局调整的实践进程
中国农村中小学的布局调整正式启动于21世纪初，按照自上而下的办法，积极推进农村中小学的布局调整。2001年5月，国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，要求各省市、地区“因地制宜调整农村义务教育学校布局，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，不仅要让百姓子弟“有学上”，更要让他们“上好学”。
1.遵循利益相关者原则，妥善处理各种关系，探索适合的形式 农村中小学布局调整实质上是对原有办学格局和利益关系的调整[4]。由于地方政府与乡村居民原有的利益均衡被打破，产生了一系列利益博弈和冲突。基层政府希望通过撤销分散的村校和教学点，合并到规模大、条件好、交通便利、位置优越的学校，有利于优化资源配置，改善办学条件，缩小校际落差，实现区域内教育的均衡发展，整体提高教育质量。但多数农村家长既希望子女能够享受优质教育，更希望子女能够就近、安全、方便地就学，特别是一些住在山区、交通不便地区的村民，这一愿望更为强烈，他们甚至只指望孩子上学能认几个字、会做一些简单运算，并不追求什么优质教育。还有一些村民认为，村校或教学点的学生数少，更便于因材施教，集中办学后，班额增大，反而会影响教学质量。基层政府和村镇居民对教育的认识、愿望和需求存在着很大的差距，在调整实践中难免发生冲突。
为了解决上述矛盾，妥善处理各种利益关系，不少地区在学校布局调整之前、期间及其后，都尽量深入调查研究，充分听取并回应群众的诉求和意愿，统筹考虑群众的长远利益和当前利益，不断修改调整方案，认真总结经验教训，及时做好沟通、协商、解释和补救工作，并从实践中逐步摸索出撤点并校、保留教学点和建立寄宿制学校等行之有效的形式。撤点并校是指撤销规模过小、教育质量难以保证的村办小学和教学点，将其合并到规模较大的中心学校或定点学校。保留教学点是指为偏远、山区或边远地区孩子就近入学、防止其因上学远上学难而辍学，故保留必要的教学点，并从资金投入、设施完善、师资配备等方面给予适当支持。建寄宿制学校是指在一些中心校、定点校建设学生宿舍、食堂等基础设施，为上学难、上学远的学生特别是以留守儿童为代表的农村学生住校学习提供生活与安全保障。
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