杨法松书记在全市工商系统法制工作会议上的讲话
同志们：
这次会议是经局党组研究召开的，刚才与会的各县（市）、区局的同志都介绍了本单位法制工作经验和一些好的做法，可以说过去的一年里，大家围绕全局中心工作，突出法制教育，加强队伍法制建设，加强执法监督，规范执法，有力的保障了市场监管和行政执法的顺利进行。在推进全系统依法行政工作中发挥了重要职能作用，较好的完成了去年市局年初下达的工作任务。下面我就去年以来全系统法制工作总体情况作以下简要回顾，并结合省局唐山法制工作会议精神和我局工作实际，讲几点具体意见。
一、2007年全年法制工作简要回顾
去年邯郸市法制工作，在省市局的正确领导下，始终围绕树立科学发展观开展工作，发挥执法监督职能，突出工作重点，积极进行依法行政建设，努力打造法治工商，各项工作都取得了重大进展，主要表现在以下几个方面：
（一）全系统法制培训学习及宣传工作扎实推进，有声有色。
去年以来，市局组织了三次大规模的培训班，一是矿山局宾馆组织的执法资格考试培训班；二是邀请省局段晓军和侯增军两位省局领导讲述执法办案执法培训班；三是市局组织的会计查帐知识培训班，受训人员2000余人，这些培训，目的明确，针对性强，对于规范执法行为，提高队伍素质发挥了一定作用，各县（市、区）局也采取多种有效的方式狠抓培训工作，如有些局采取每日一题，每周一训，每月一考等方式，收到了较好的效果，有些局通过网络、板报、专刊等喜闻乐见的方式宣传法律法规；有的则采取集中参训等方式，聘请专业人员有针对性的讲解法律知识；可以说这些灵活多样的法律专业性学习和对一些常用法律的系统学习，使执法人员的法律意识不断得到强化，法律知识不断得到更新，执法理念进一步增强。这些执法培训教育，也进一步增加了执法人员的实战能力，使工商执法办案领域和层次不断拓展，执法效能进一步提升。
各县市区局、分局围绕落实“五五普法规划”和省市局普法办工作部署，除了在全系统开展法律进市场工作外，还利用工商辖区为前沿阵地，积极组织人员开展法律下农村，下社区，下学校，下工厂，下机关，下家庭等法律八进工作，依托网络报刊电视广播等媒体等作了大量法律宣传工作。
（二）行政执法监督机制不断完善，规范执法效果显著。
一是利用网络优势，积极推动网上办案工作顺利开展。随着信息化的发展，网上办案已成为维护市场经济秩序，公开透明进行市场监管的重要手段，我们局在推行网上办案过程中，起步较晚，难度很大，问题很多。但由于全系统法制工作人员的积极努力，目前这项工作在全系统正在有条不紊的开展，现全市绝大多数单位都已实行了网上办案，经检支队、馆陶县局、矿区局网上办案工作走在了全市的前列，相信在法制系统和执法办案全体同志的努力下，网上办案会逐步完善，必将我们工商各项执法活动，逐步纳入人民群众，新闻媒体的监督范围。对于提高我市工商系统执法水平，加强工商执法监督一定会发挥应有的作用。
二是依法规范自由裁量行为，成效显著。去年以来，针对我局执法办案过程中滥用强制措施，随意查封扣押当事人财物，以及在行政执法过程中顶格处罚，滥用自由裁量权等问题，我局从实际出发，制定了《邯郸市工商行政管理机关行政处罚自由裁量权使用规则》，《邯郸市工商局行政处罚程序规定》，这些规范性文件的出台为我局规范执法，公平公正的实施自由裁量权提供了执法依据和制度规范。
三是坚持执法案件检查。去年9月份，根据我局的统一安排部署，对全市系统下属20个单位所办理的一般程序案件进行抽查检查，并随机抽取下属单位所办理的万元以上案件即68起，检查人员围绕案件的实事、性质、证据、适用法律、处罚种类和幅度以及执法程序等反面的内容，进行一次综合评查，并对随机抽取的案卷逐一进行了打分排名。对案件不足之处，认真坦诚地和办案人员进行面对面交流，在检查中我们发现行政处罚案件总体情况令人满意，案件查办质量有较大提高，表现在执法办案监管水平进一步提高，大部分案卷都能做到基本上事实清楚、证据充分、定性准确、处罚适当、程序合法，说明我局执法整体水平逐步得到提升。
（三）法制队伍素质建设逐步提升，行政执法走向规范化。
一是系统执法人员执法能力进一步增强，全系统执法办案适用一般程序案件数量增多，案卷搜集证据种类明显增多，听证案件也逐渐增多。以往即时处罚案件在行政处罚罚款数额中占有很大比例，从去年检查来看明显减少；从卷宗证据来看，以往大部分卷宗仅有询问笔录在卷佐证，现在基本上证据材料涉及书证、物证、证人证言、视听资料等；听证案件数量的增多凸现了执法办案人员执法理念的进一步转变，由不敢让别人陈述申辩，到积极主动听取当事人的意见，行政复议和行政诉讼案件所占整个案件相对比例进一步减少。
二是执法规范化建设和执法效能建设进一步强化，随着各级执法过错追责任制度，执法办案程序规定，罚没物资公物仓管理、听证制度，行政执法监督评议考核办法等一批规范文件制度的制订落实，有力的推动了全系统法制队伍素质提升，在行政执法法制化、程序化、规范化方面迈出了重要步伐。
三是创办法制在线专栏，为工商法制队伍建设搭建法律交流平台。随着监管对象不断变化，监管领域日趋复杂，监管任务不断增加，基层工作出现了许多疑难问题和模糊认识，去年以来我局建成了《法制在线》法制电子栏目，为全系统执法人员打造了一个学习法律知识，交流工作经验，指导基层执法实践的一个平台，这个栏目通过大家喜闻乐见的形式，不断丰富广大执法人员的理论水平和业务素质，运行一年多来，效果显著。
（四）履行职责，认真做好法制本职工作。
一是案件审核力度进一步加大，执法办案质量逐步提高。案件核审是一项专业性强、责任心重的工作，全系统法制工作人员克服核审人员少、执法案件多等诸多矛盾，坚持原则，不折不扣地依法核审，严格审查，全年共审核案件 6112起，案件核审率100%，共审核出有问题的案件200余起。尤其是对一些重大疑难案件，为了减少行政风险，降低败诉率，最大限度地缩减行政执法成本，法制工作人员积极参与领导共同决策，依法办事，从大局出发，顶住误解和压力，尽可能地维护法律尊严，充分体现行政执法监督人员的严格与正义，可以说大多数核审过的案件基本能做到事实清楚，程序合法，适用法律法规得当，这与我们法制机构工作人员坚持有错必纠，严把案件质量关是密不可分的。法制机构工作人员在我局整个工商系统执法规范和依法行政方面功不可没。
二是认真做好行政复议和行政诉讼工作去年一些来共发生复议案件20起，其中向省局提起复议3起，向市政府法制办提起复议1起，向市局提请复议16起，维持6起，当事人主动撤回6起，其它4起。全系统共发生行政诉讼案件11起，现已结案9起，其中胜诉4起，败诉2起，撤诉3起。
三是认真做好行政公开职权目录梳理工作，市局从邯郸县和邯山分局抽调数名业务素质较高的同志，采取集中办公的方式，集中作战，封闭作业，对于近两年来的行政职权目录进行再清理，共清理行政权利执法目录共计八大类608项，行政许可类（61项）、行政处罚类（577项）、清理工作涉及修订、修改、新颁布的法律、法规、规章分别涉及《合伙企业法》、《公司法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《复议法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》、《公司登记管理条例》等等共有15部。同时在过去的一年里，全系统法制工作人员配合系统有关单位认真做好其他与法制相关的临时性、阶段性工作，如工商所达标验收，食品卫生安全，清理无照经营等工作。这些工作从另一个角度也体现了我们法制工作人员的良好素质和理论水平，为我局法制工商建设做出了应有的贡献。
二、当前法制工作中存在的主要问题
虽然在过去的一年里我们法制工作取得了一些成绩，但必须看到总体执法水平离其它先进地市还有不少差距，有些监督职能没有到位，致使工作留有空白，执法监督质量不高，对法制工作面临的问题研究不够，工作缺乏抓手，思路不明，措施不力，效果不明显，依法行政、执法为民意识不强。创新不足，缺乏研究和探讨新形势下执法监督方法和手段，主要表现在以下几个方面：
（一）基层执法队伍素质建设有待进一步加强。
当前，基层分局所办公条件随着近几年的工商所标准化建设以及持续不断投入，已发生了明显的改观，从微机、车辆、办公设施等硬件来看，均发生了翻天覆地的变化，但是基层行政执法人员法律素质和执法水平与所承担的市场监管、行政执法职责不相适应的问题也越来越突出，亟待进一步提高。主要表现在三个方面：一是基层执法人员，对法律、法规和规章等执法依据没有认真学习、领会、理解，缺乏执法所必须的基本法律知识。执法人员素质并没有随着办公条件的升级而升级，二是行政执法侧重收费办证、完任务上，一年下来办不了几件有力度案子，三是查办案件数额较小，情节简单，多以无照经营为多，对于深层次的问题和隐性问题缺少发掘和发现，执法办案总体质量和水平不高。四是执法办案缺乏规范性。主要是有些案件处罚主体错误，证据不足，程序违法，处罚过轻过重，案卷整理装订保管不符合要求。
（二） 法制宣传培训工作针对性不强，成效不明显。
各单位行政执法宣传培训工作虽然在去年的法制工作中百花齐放，各有特色，但普遍存在的问题也比较突出，主要表现在一是对学习内容上没有选择，针对性不强，搞一刀切，有些单位学习方式上动辄全员参训，搞一哄而上，追求规模效应，学习方式上缺少灵活多样性，学习有组织没效果，二是缺少对新法的学习，随着形势的发展变化，新的法律法规规章层出不穷，但对这些新法的学习普遍较少，掌握较少。无法通过学习来指导执法办案工作实际。三是形而上学，为学而学，学无以致用。虽然近年来我们一直抓法律学习，但仍未走出执法队伍素质不高的困境，表现在执法办案过程中层次不高，案件查办力度和广度缺乏推陈出新，案件查办类型单一，传统类型的案件在所有办案数量中占有过高比重，治理商业贿赂，打击危害食品安全、反垄断不正当竞争案件、房地产侵权、商标侵权案件，网络虚假宣传等新的类型上寥寥无几。说明案件的查办难以突破以往固有的模式，社会关注的热点难点问题难以触及延伸，维护消费者及合法经营者权益能力有待进一步增强，制止不当竞争力度不大，对于具有垄断地位的大型企业无法依法规范其经营等等
（三）执法监督缺乏创新，措施不力。
一是行政执法监督工作仍然停留在过去的层面，缺乏创新，面对固有的问题和新出现的问题没有行之有效的解决方法和手段，监管领域过于狭窄，监管措施不力，监管手段落后。一些违法过程中不当的行政行为得不到及时、有效的纠正或制止，法制监督机构工作人员往往成了执法人员查办案件的化妆师，为其粉饰太平，而不是严格把关，没有充当案件质量质检员的角色，核审案件只讲通融通过，不讲法律原则，有些人员在办案人员所谓的任务重、执法难等作为借口，向核审人员要挟，施加压力，一些核审人员不得以擅自降低法律警戒线，采取放任自流的不作为方式予以通过，这些问题严重制约了依法行政水平的提高，严重影响了“法治工商”的进程。当前执法监督乏力是法制工作带有普遍性的一个重要问题。二是执法监督关口没有建立长效约束机制。在当前执法办案实践中，问题主要集中在四个方面，一是一些执法办案人员搞案外案，有案不立，以案谋私，公权私用，搞体外循环；二是相当大的一部分案件滥用自由裁量权，顶格处罚，三是基层滥用强制措施，动辄查封扣押当事人财物。四是大要案缺乏集中会审，或没有建立相关制度，或只有制度没有落实， 或虽有落实但仅仅做个形式，致使重大疑难复杂案件没有上案审会研究通过。尽管这些问题的产生有这样那样的原因，但和我们法制监督工作没有建立正确的约束机制有着很大关系。
（四）法制监督机构监督职未完全到位，发挥作用有待进一步提升。
当前在我市法制机构存在的主要问题是法制机构编制、人员不到位，一些县（市）区分局多数科室人员缺编，现任法制工作人员年龄老化，知识结构层次偏低，缺乏创新意识，一般疲于应付日常工作，解决分析问题能力不强。按三定方案，市局要求各县（市）局、分局要求单设法规科，配备人员不少于2人，并将有文化、素质高的法制大专院校的毕业生充实到法制机构工作中去，有些单位至今没有贯彻落实，法制监督工作难以到位，从整体上看，整个法制组织机构的活力，没有充分发挥显现。基层工商所也没有配备相应的执法办案的监督员，执法监督尤其是基层执法监督流于形式。
三、2008年法制工作指导思想和重点工作
2008年法制工作的整体思路是：坚持以党的十七大重要思想为指针，以科学发展观统领法制工作全局，结合省局唐山法制工作会议精神，进一步创新工作理念，探索新的工作思路，创新工作举措，从完善执法监督入手，规范工商执法行为，通过建章立制，学习培训，执法检查，法律宣传服务等一系列具体措施，推进依法行政，建设法治工商。重点加强四项建设即：执法队伍法律素质建设，执法行为规范建设，执法效能建设，基层干部法制建设。发挥工商行政管理职能作用，为建设法治工商，促进我市经济发展提供法律保障。
（一）理清思路，加大力度，推进执法监督职能到位。
工商法制监督主要有三个方面，一是对市场准入方面的监督，主要是行政许可方面的监督；二是对市场运行方面的监督，主要是执法办案方面的工作监督；三是行政审批方面的监督，现在很多同志把执法监督理解为就是办案监督，法制工作就是案件核审，这些理解都是十分错误的，尤其是行政许可执法监督，过来我们搞得较少，市场准入这一块我们情况掌握较少，底数不清，这样就使我们工商执法监督工作职能大大弱化，监督范围较小，监督职能不能到位。在实际工作中，因注册登记等执法方面产生的问题也越来越多，诉讼案件逐年呈上升趋势。且败诉率也在升高，为此，2008年上半年和下半年市局将组织一次针对行政许可和执法办案方面的执法检查，消灭执法监督空白，推动执法监督职能到位。评查将采取随机检查和定期检查相结合的方式，由法制机构对结案归档的许可案卷和执法案卷进行质量评查，评查结果进行网上通报。对于评查中发现的普遍性、突出性问题，向办案机构和登记机构提出执法建议。对于评查中发现的执法过错行为，严格依照有关规定追究有关人员的执法责任。
（二）有针对性地开展法律培训，进一步加强队伍法制建设。
法制培训学习是工商事业发展的需要，也是我们执法办案的基础，尤其在新形势不断发生变化，新的市场监管任务更加繁重，我们法制培训学习要不断创新培训理念，创新培训方法，创新培训机制。按照分级培训、突出重点的原则，坚持有的放矢，面向培训对象要有所选择，培训方式和方法要灵活多样，并注重培训效果，提倡采取集中培训与自学研讨相结合，内部学法与外部普法相结合的方法，充分调动大家学法用法的积极性。变“要我学”为“我要学”，变书本学为学中用，今年市局将根据情况，就工商执法中的热点和难点问题，再邀请省局领导和专家进行培训和辅导，重点是对新近出台的与工商执法和行政许可关的法律法和执法监督常用的法律法规，同时对于执法考试不及格的同志要采取脱产集中培训。在搞好培训学习的基础上，进一步完善执法考试制度，今后要把执法考试作为检验工商执法队伍能力的一条重要手段和执法前提，根据省局要求，主要完善和坚持三种考试制度即执法人员执法资格考试，法制员上岗资格考试，干部任前资格考试。
（三）加强制度建设，创新法制监督工作方法，完善执法监督形式和手段，建设规范执法长效机制。
加大制度建设和落实力度，改变监管手段和方法，努力做到执法办案公开、透明，实行阳光作业。主要思路是加大制度建设，改变监督方式，变事后核审监督为全过程监督，变单纯由法制部门单一监督为法制、纪检、社会、新闻媒体、处罚相对人全方位监督。
一是加强制度建设与落实。法制政府的核心内容是依法行政，依法行政的根本要求是要求合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一，按照这一要求行政执法监督工作贵在制度建设与落实，用制度管人管权管事，这就要针对违纪违法易发多发的重点岗位，重点环节建章立制，并狠抓落实，近年来，围绕执法办案中存在的问题， 各级机关都制定了相应的制度，但再好的制度也要落实才有现实意义。否则也是一纸空文，近期，国家工商总局印发了《工商行政管理机关执法评议考核办法》和《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》两个文件，对过错责任追究的范围、过错责任的承担形式都进行了详细列举，对什么情况下应从重追究、什么情况下应从轻追究、什么情况下不予追究也做了详细规定，市局将按照省局要求，以此为契机，加大制度落实力度，通过抓反面典型，真正将法制监督制度落实到位。
二是以自由裁量权规范为重点，开发一套自由裁量权电子辅助软件办公系统，加强执法办案公平性监督。
为推进执法规范，进一步量化细化规范案件违法行为的认定事实、法定情节、案件性质、社会危害程度、主观过错、违法所得、违法后果、有无加重或从轻减轻等具体情节等诸项条件，由电脑做出客观评价，以减少人为的主观因素。
三是以全系统网上办案为突破，加强执法办案规范化程序化监督，实行阳光作业。今后工商行政处罚案件除涉及国家机密、商业秘密，个人隐私外，一律实行网上办案，进行网上作业，凡全市工商系统查处的各类案件，都可以通过12315上网查询。各级办案机关从立案开始统一网上编号，纳入监管范围，案件查办每个环节都在网上进行，不允许网外循环。对于查询未依照法定程序立案的，被处罚的相对人可以拒绝交纳罚款，并有权向市局举报，以此强化执法办案规范化和程序化监督力度。四是尝试案件查办分离模式，选择具备条件的基层执法单位，将立案、办案、处罚、执行分别交由不同的办案人员去完成，形成内部监督相互制约机制，以增加办案客观公正性。
（四）是加强基层执法水平建设，规范基层执法。
一是搞好基层法制员建设工作，结合省局组织的法制员考试工作，充分发挥基层法制员的战斗堡垒作用，争取打造一支业务素质高，工作能力强，能适应新形势下基层工商分局新的任务需要的基层法制员队伍。通过法制员建设作为工作抓手，把法制员建设最为工商执法监督前沿阵地的桥头堡，借以规范基层执法办案，提高基层执法水平和能力。
二是建立法制工作联系点，根据工作需要，市局将建立几个法制工作联络点，以便有针对性地开展工作调研，研究基层执法工作中的问题，使基层执法指导工作做到有的放矢。
（五）建立和完善奖惩机制，表彰先进单位和个人。
市局年底将组织有法制、人事、监察等有关处室参加的评议考核工作领导小组考核基层行政执法监督工作，把考核作为本机关工作目标考核或者绩效考核的重要内容，并和总体名次挂钩，对被评为优秀等次的机关和个人，市局要进行表彰和奖励；对被评为不合格等次的机关和个人，取消当年任何评先评优资格。同时要把执法评议考核同行政执法过错责任追究结合起来，评议中发现的有过错的单位和个人，严格按照行政执法过错责任追究的有关规定追究责任。同时要大力表彰依法行政的典型个人。按照省局要求，省局将组织开展全省工商系统“执法标兵”评选活动，对办案25起以上，运用法律法规准确无误，所办案件无复议、无诉讼，执法案卷规范的执法人员给予表彰，授予“执法标兵”称号。市局将根据具体情况，进行预先选拔和上报工作，同时也要根据我局情况，选拔市局法制建设标兵，通过树立典型，大力营造学典型的良好氛围，并由法制处组织法制标兵的宣讲活动，通过典型带路，用典型引导人，用典型激励人，不断推进全系统行政执法水平的提高，推进法制工商建设。
（六）加强领导，健全机构，增加投入，真正把法制工作放到重要位置。
法制工作是建设法治政府和构建和谐社会的重要支撑， 也是推行政务公开，取信于民的重要举措，同时也是我们建设法治工商的首要任务，各县市区分局领导一定要充分认识这项工作的重要性，从机构建设，人员配置，资金投入上实行政政策倾斜，把法制工作重要性渗透到每一个工作环节，努力把法制建设落到位。
同志们，2008年我们面临的法制工作任务十分繁重，2008年上半年也很快即将过去，希望各单位以这次会议为契机，及早谋划狠抓落实，努力工作，，争取在年终考核时向各级领导交上一份满意的答卷。
谢谢大家！
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