指导案例21号：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案
文章属性∙【案 由】民政,行政征收（已取消）
∙【案 号】（2010）呼行终字第16号
∙【审理法院】内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院
∙【审理程序】二审
∙【裁判时间 】2010.04.20
裁判规则建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。
正文
指导案例21号：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案
（最高人民法院审判委员会讨论通过2013年11月8日发布）
关键词：行政/人防/行政征收/防空地下室/易地建设费
相关法条：
《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条
基本案情：
2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”172.46万元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。
裁判结果：
内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由：
法院生效裁判认为：国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条规定“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。建设部等七部委《经济适用住房管理办法》第八条规定“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述关于经济适用住房等保障性住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定，虽然没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。人民防空法第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。
法院评论《内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案》的理解与参照
最高人民法院案例指导工作办公室
2013年11月8日，最高人民法院发布了指导案例21号《内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案》。为了正确理解和准确参照适用该指导性案例，现对该指导性案例的推选经过、裁判要点等有关情况予以解释、论证和说明。
一、推选过程及其指导意义
该案例由内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院行政审判庭作为备选案例报送内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭。内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭经讨论决定，将本案例作为备选案例向最高人民法院行政审判庭推荐。最高人民法院行政审判庭经研究讨论后将该案例作为第60号案例刊登于《中国行政审判案例》丛书第2卷，并将该案例作为备选指导案例送最高人民法院案例指导工作办公室。该庭推荐意见认为：本案例具体分析了防空地下室易地建设费的法律属性，指出其虽为行政事业性收费，但本质上是人防建设法定义务的一种转化形式，建设单位必须履行，国务院七部委有关经济适用住房建设项目“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定不适用于此种情形。该案例结论正确，符合立法本意，对于明确相关法规适用标准、促进房地产行业履行国家法定防空义务意义重大。案例指导工作办公室经集体讨论，并征求了研究室民事处、最高人民法院行政庭、国家人防办、住建部的意见。2013年9月2日，研究室室务会经讨论并报院领导同意提交审委会审议。10月28日，最高人民法院审判委员会经讨论认为，该案例符合最高人民法院《关于案例指导工作的规定》第2条的有关规定，同意将该案例确定为指导性案例。11月8日，最高人民法院以法[2013]241号文件将该案例列在第五批指导性案例予以发布。
该指导案例旨在明确人民防空法与保障性住房相关优惠规定的法律适用关系。该案例明确了建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目免收行政事业性收费的优惠规定。该案例贯彻了人民防空法的要求，有利于加强人民防空建设，维护人民群众的生命安全，促进人民防空建设与城市建设协调发展。
二、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一论证和说明如下：
（一）关于对人民防空法有关规定的理解
人民防空法第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定：“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建。”根据上述规定，城市新建民用建筑都应当依法修建防空地下室，但是，确实有客观原因不能修建的，有关行政规章也根据人民防空法立法精神作了例外规定，即《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定的“因地质、地形等原因不宜修建的”，或者“规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的”。这两种情形经人民防空主管部门批准，是可以不修建防空地下室的。但是，根据上述规定，合法可以不修建防空地下室的，还有缴纳相应的易地建设费的法定义务。
关于经批准不修建防空地下室应缴纳的易地建设费的性质。这种情形下缴纳的易地建设费属于行政事业性收费，主要理由如下：一是人防办作为人民防空的政府主管部门，在收取防空地下室易地建设费后出具的票据是行政事业性收费收据，收费进入财政统一账户。二是《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款规定：“建设单位缴纳易地建设费后，人民防空主管部门应当向建设单位出具由财政部或者省、自治区、直辖市人民政府财政主管部门统一印制的行政事业性收费票据。”因此，合法可以不修建防空地下室情形下缴纳的易地建设费属于行政事业性收费。
（二）关于对廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费的理解
国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）第十六条规定：“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”，建设部等七部委《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）第八条规定：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述两项规定从字面看，没有明确适用对象，似乎保障性住房建设项目一律免收各种行政事业性收费，包括防空地下室易地建设费。但上述两项规定的立法本意是政府通过提供政策优惠，降低保障性住房建设成本，鼓励房地产开发商建设保障性住房项目，从而满足低收入住房困难家庭的购房需求。因此，其免除的行政事业性收费，应当指向的是建设单位的合法建设行为，建设单位违法建设产生的法定义务不应列为免除的对象。也就是说，建设单位的建设行为如果符合法律规定，本来应当缴纳的行政事业性收费，可以根据保障性住房免收费用的优惠规定予以免除。但是，建设单位违法建设，建造的住房不符合基本建筑规范要求，由此而产生的法定义务或应承担的法律责任在性质上不属于行政事业性收费，不能免除。
（三）关于本案例中所涉争议问题的法律适用
本指导案例裁判要点涉及的焦点问题是建设保障性住房未同时依法修建战时可用于防空的地下室是否需要交纳防空地下室易地建设费。根据前述分析，合法的两种可以不建防空地下室的，本来应该按规定缴纳易地建设费，但是如果属于保障性住房建设项目，根据保障性住房有关优惠规定，该项行政事业性收费属于免除范围。但并不具有合法可以不修建防空地下室情形，也未经人防主管部门批准不修建防空地下室的，即使是保障性住房建设项目，是否也可以享受免缴易地建设费的优惠规定呢？
在本指导案例中，内蒙古秋实房地产公司新建的“秋实第一城”项目虽然属于保障性住房建设项目，但并没有《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定的两种例外情形，即依法应当修建防空地下室，该项目在建设时应当修建而未建防空地下室的行为显属违法建设行为。人民防空法及其相关配套措施规定了建设单位在新建民用建筑时修建防空地下室的法定义务，并对违法不修建的行为规定了行政处罚措施。人民防空法第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处10万元以下的罚款。”《内蒙古自治区实施人民防空法办法》第十六条规定：“人民防空重点城市新建十层以上或者基础埋置深度大于三米的九层以下民用建筑，应建与地面首层建筑面积相等的防空地下室。城市规划确定新建的居住区、小区和旧城改造区以及统建住宅，总规划建筑面积在七千平方米以上的，按地面总建筑面积的百分之二修建防空地下室。”该《办法》第三十八条又规定：“城市新建民用建筑应建防空地下室而不建又拒不缴纳易地建设费的，由旗县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或者缴纳易地建设费，并处建设单位10万元以下罚款。”因此，建设单位违反人民防空法及其相关配套措施的规定，对必须建设的人防工程没有修建，属于违反法定义务的违法行为，此时其承担的易地建设费虽然也被称为行政事业性收费，但实质上具有行政处罚的性质，是人民防空主管部门依法采取的补救措施，是违法建设单位必须承担的法律责任的转化形式。根据前述分析，关于保障性住房建设项目免除收费的优惠规定，其指向的对象是合法建设行为人，违法建设单位不应当从违法行为中获利，故不能享受免缴易地建设费的优惠待遇。根据《人民防空工程建设管理规定》第四十八条的规定，人民防空主管部门在收取易地建设费后，还应当就近易地修建防空地下室。如果建设单位违法不修建防空地下室，又免除其缴纳易地建设费的义务，那么不仅纵容了建设单位的违法行为，也使相应的补建防空地下室的经费落空。
本指导案例中，内蒙古秋实房地产公司有条件建设防空地下室而违法不修建，属于违法建设行为人，不应享受保障性住房建设项目免收易地建设费的优惠规定。2008年1月8日国务院、中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》第九条再次重申，对于确因地质条件等原因不能修建防空地下室的，要按照规定缴纳易地建设费，对未按规定修建防空地下室、未按规定缴纳易地建设费的，人民防空主管部门要严格依法处理。任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或者减免易地建设费作为招商引资的优惠条件。如果建设单位违反法律规定，逃避人防地下室建设义务，还能享受免收易地建设费的优惠规定，必然会助长不法企业钻法律空子，逃避法定义务，损害国家利益、公共利益。保障性住房建设项目关涉千家万户低收入家庭的切身利益，如果免除了违法建设单位的法定义务，不予以经济上的相关制裁，必然导致大量不法企业在有条件建设防空地下室时不依法修建，在战时将严重威胁到国防利益和低收入家庭的生命和财产安全。如果其他高价住宅都在法律的严格约束下依法修建防空地下室或缴纳易地建设费，而保障性住房在这方面放松管制，必将严重损害社会公平，危及法律尊严。平时建设应当考虑战时需要，立足长远，否则遗患无穷。本指导案例的指导意义就在于堵塞法律漏洞，约束建设单位在建设保障性住房时依法修建防空地下室，防止其逃避法定义务。因此，本指导案例的裁判符合立法本意，适用法律正确，有利于防止建设单位逃避法定义务，有利于保障国防安全，维护社会公共利益，法律效果和社会效果是积极正面的，具有较强的指导价值。
（执笔人：石磊、阎巍）
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