我国社会保险的范围及其内容
一、我国社会保障制度建设的基本要求
建设有中国特色的社会保障制度，既要遵循社会保障制度的一般要求，更要认真研究我国经济、社会和人口等多方面的具体情况，充分考虑我国的基本国情和特殊要求。我们认为，我国的社会保障工作，要以下列的基本要求为出发点和落脚点。
1、功能性要求。 社会保障制度以通过社会实现对社会成员的生活保障为基本要义。在理想情况下，社会保障制度应该能够帮助社会成员抗御各种靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的风险。其最低的要求是，能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱，保持社会稳定；最高的要求是，能最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距，使社会成员享有基本平等的福利待遇，实现人人平等的社会理想。
2、公平性要求。由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性， 使制度对社会不同成员的公平性成为重要的原则。公平性要求一是平等，既要承认和尊重全体社会成员的平等人格和普遍保障权利，也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障；二是公道，社会成员获得社会保障应首先以最大限度的自助和自给为前提，并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价。
3、可持续要求。社会保障制度必须保持较高的稳定性。从正常的运营要求看，对于个人，制度涉及人一生的生命周期；对于社会，制度涉及人们代际的交换和赡扶关系，都要求制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利，还是对未来受益人的预期和行为，都十分重要。社会保障制度是否可以保持可持续性，主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平。
4、经济性要求。在实现上述标准的前提下，尽可能降低运行成本。 因为社会保障制度运行成本，包括保障机构和保障立法等费用，不创造任何国民收入，是社会产品的纯消耗，越少越好。这要求制度要尽可能简洁、机构要尽可能精简、人员要尽可能少用、资金要尽可能少费。
5、平稳性要求。由于社会保障制度的基本影响因素是不断变化的， 社会保障制度也必然会不断改进或改革。在改进或改革的过程中，要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。
上述要求中，功能性要求是必要条件，可持续性要求是充分条件，其他要求是兼顾性条件。有了这五项基本的要求，也就比较容易处理社会保障制度建设中必然会遇到的基本矛盾。比如，平等与效率的矛盾。能够帮助社会成员抗御靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的各种主要生活风险，至少不致因生活所迫产生社会动乱，这是我国社会保障制度建设起码的要求。在此基础上，以不牺牲效率为原则，最大限度地缩小全体社会成员的生活水平差距，充分体现社会主义的价值观和道德理想。因此，对于我国的社会保障制度的建设，不是简单的平等优先或效率优先，而是在一定的范围内平等优先，在这个范围以外，是效率优先。这个范围，就是在当时的经济社会发展水平下，维持人口简单再生产的必要生活条件。再比如，对于政府与社会的矛盾。政府在乎等优先的范围内多管一些，管得直接一些；在效率优先的范围内少管一些，管得间接一些。总的原则是凡个人、家庭和雇员单位等自己能管的政府不管，可以由市场调节的由市场去做，可以由其他社会组织出面的政府不出面，政府只作必须出台的角色。
二、我国社会保障制度建设的主要目标和基本制度框架
依据我国的基本国情和保障制度建设的基本要求，我国社会保障制度的发展方向是建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。主要目标和战略步骤是：在二到三年的时间内，继续坚持和完善以“两个确保”和“三条保障线”为核心内容的现行社会保障制度，并通过试点探索出一条建立完善的社会保障制度完整可行的方案；再用五年或更长的时间，在全国基本建成一套与小康社会或更加宽裕社会相适应的，比较统一、规范和完善的城镇居民社会保障制度；待我国基本实现现代化之时，基本建成包括非城镇人口在内的全体公民的统一、规范、完善的社会保障体系。
在当前和今后相当长的一段时间内，社会保障制度的基本定位是补充家庭和个人自我保障，以保障社会成员基本生活为目标，以政府为中介的社会共济互助制度。主要的发展方向和基本制度框架设计是：
1、社会保障的主要项目和覆盖面。在相当长的一个时间内， 主要搞好城镇居民的社会保障体系建设，同时对农民的社会保障和社会福利等事业进行一定探索。在城镇，重点是搞好职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和居民最低生活保障制度的建设，同时发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。城镇职工基本养老保险的范围覆盖城镇国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户，以及实行企业化管理的事业单位；失业保险的范围除了覆盖城镇的企业单位外，还要覆盖事业单位；医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位所有职工；城镇居民最低生活保障，覆盖全体城镇居民。
2、社会保障的水平和标准。在统筹范围内， 保障对象的支付水平应大体保持一致。社会基本保险的缴费水平和待遇水平都不能过高。基本养老保险的标准，以能够使职工在退休以后维持中等生活水平为限。失业保险的标准，既能够保证失业人员的基本生活，又不能过高而形成养懒汉机制。医疗保险的标准，以能够满足职工一般的基本医疗需求为限。城市居民最低生活保障的标准是保证城市贫困居民的基本生存权利。高层次的社会保障需求应通过补充保险和商业保险来解决。在适当考虑差别的基础上制定全国大致统一的社会基本保障支付标准、项目和范围，促进劳动力的合理流动。
3、社会保障资金的筹集和管理。 健全社会保险基金的监管和保值增值机制。开辟多种渠道，建立和明确个人、企业和政府的多方供款责任。社会保值基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化，公开、透明、安全。建立社会保障基金的管理和监督组织，完善社会保障基金有效营运保值增值办法。建立中央政府对困难地区给予适当补助的规范的财政转移支付制度。
4、社会保障的组织和管理。 明确中央和地方各级政府在社会保障体系中的责任。中央制定统一政策，统一管理制度，地方政府负责组织实施，建立独立于企事业单位之外的，保障对象管理和服务真正社会化的保障体系。企事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务，不再承担发放基本社会保险金和社会保障对象的日常管理工作，退休人员、失业人员与企事业单位脱钩。加强社区组织和社会保障中介组织的建设，强化社区服务功能，提高社区管理和服务水平。由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。依托社区组织为退休人员提供生活和其他服务，帮助失业人员再就业。运用信息化技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障网络。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务，都要纳入计算机管理系统，逐步实现全国联网，建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。
5、主要保障制度建设方向。 建立统一的企业和事业单位职工基本养老保障制度(公务员实行单独的养老保障办法)。真正实行省级统筹，全额收缴和社会化发放。退休待遇与缴费情况挂钩。进一步规范、完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度和医疗保险制度。改进国有企业下岗职工安置办法，实现国有企业下岗职工基本生活费保障向失业保险并轨，使下岗职工由先进入再就业服务中心，转向直接享受失业保险，失业保险期满后未实现再就业的，进入城镇居民最低生活保障体系。不能享受养老、失业保险的集体企业职工，也可以进入最低生活保障线。把最低生活保障线覆盖到城市全体居民，作为“最后一道保障线”保证城市贫困人口得以起码的温饱，起到兜底作用。
三、我国社会保障制度建设必须注意处理好的若干问题
1、既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。 我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，都对我国未来社会保障提出了相当明确的制度建设方向和主要的制度框架。但是这些都还在探索过程之中，特别是在很多具体问题上，如很关键的资金问题，还没有明确的答案，必须在实践中逐步解决。从更深的意义上看，目前我国只是初步建立了社会主义市场经济体制，与整个经济体制改革相适应的社会保障制度也必将处于一个不断的再探索的过程之中。
在这个探索的过程中，有两点是非常重要的：一是要高度重视社会保障制度建设对稳定的特殊要求。社会保障是保障稳定的，如果保障制度本身不稳定，任何好的制度设计都不会成功。在改革的年代里，尤其要注意维护制度本身的相对稳定性和充足的置信度，特别是不能朝令夕改，无所适从。恪守政府允诺，是树立和培养制度置信度的根本方法。比如，已退休者的福利应在改革中保持不变，因为这些人将很难补偿因福利减少而引起的收入下降，他们既没有资源又没有能力在生命的这一阶段积累财产。二是改革一定要循序渐进，不可一蹴而就。不能指望在短时间内求得一个完善的制度设计，更不能指望在短时间内社会成员之间能达到充分的共识。日本仅有一亿多人口，从提出《健康保险法》到实现全民皆医疗保险用了27年；从最初提出船员年金到实现全民皆年金用了22年。美国在建立社会保障的过程中，也是在每一个重要的措施出台之前都进行了长时间的激烈争论。我国是一个拥有12.7亿人口的大国，解决社会保障问题绝不是短时间能完成的，应该由易到难，逐步推进。
2、既要把当前的问题解决好，又要着眼长远， 为建立比较完善的社会保障制度奠定基础。首先要明确，做好“两个确保”工作是当前的首要任务，必须集中全力，不得有丝毫的放松和懈怠，不能撂下当前工作等待观望。同时，也决不能因为近期压力比较大，就忽视了制度的完善与规范；决不能为了解决跟前的问题，为将来埋下制度性的隐患。这在当前由于体制上的种种问题而存在较普遍的短期行为的情况下，尤其值得注意。
从长远着想，新的制度和措施要特别注意政府对社会保障的承诺必须保持较低水平，即政府承诺的待遇水平必须公平合理，并限制在民众相信政府可以承担的范围之内。智利改革养老金体制的诱因便是人民不再相信政府能够兑现承诺。这里要注意的是政府若承诺确定的保障待遇，一般可能面对很大的未来风险。如在养老保障方面，根据服务年限和工资承诺在未来某个时间兑现的福利，不但难以预计，且其福利成本要到退休当年才能确定。另外，这种承诺并未考虑成本问题，使得确定福利计划等于无穷的债务。在美国，一个明显的趋势是雇主和(或)政府主办的确定福利计划的成本增加比限定缴款的计划快得多。许多这样的计划正在被限定缴款的计划所取代；后者不担保福利，但缴款是固定的。
3、既要搞好全国的统一规范， 又要充分照顾到各个局部的利益和具体情况。要明确分清中央政府和地方政府的有关责任。中央政府不能包揽过多，不能干预太多，不能平调过多。不能造成这样一种认识，完善社会保障体系是中央的事，地方只是被动地等着中央决策。各级地方政府对下级政府，也不能包揽、干预、平调过多。各级政府都要充分发挥企业等单位和社会成员个人的积极性和创造性。要有统一的规范和方向，以利于公平和流动，同时，也要给下级政府、企业等单位和个人以最大限度的选择权利。
为了平等对待体制内的每个人，基本社会保障在全国范围内应该尽量取得统一，注意控制省际和行业间的差别，不应使某地区或行业有别于其他的地区或行业。每个人在平均行业工资水平内，都受到公平和一致的待遇；无论住在哪里，都享受相同或相近的待遇。目前，由于过去的惯例和经济条件的不同，省际之间、行业之间差别较大。从长期看，我国不应允许存在地区性差别。就目前而言，还不可能完全清除体制内所有不合理现象，但平等对待每个人是应该遵循的原则。
4、在制度设计上不能过于理想化，又不能过分迁就旧体制。 通往理想模式的终点，要有切实可行的过渡办法和方案。要深入研究人作为经济人在社会保障制度中的行为模式，充分考虑各种道德风险。不能过分迁就，一方面是指不能对原有社会保障制度中的问题因为难于处理就一味采取绕道而行的办法，另一方面是指在处理社会保障制度改革与其他方面经济体制改革方面的关系上，要注意改革之间的整体性和联动性，但不能把社会保障制度的改革放在从属的位置，特别是不能认为改革社会保障制度的动机是为国有企业甩包袱。目前国有企业的困难，固然有企业办社会的原因，但更重要的问题并不在此。如果改革为国有企业卸下一些包袱，其他机制没有改好，必然还会出现新的包袱，旧有的问题还会复归。
四、当前和今后一段时期社会保障工作的主要任务
1、不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策。 一是确保离退休人员养老金按时足额发放，无论如何当年不能再发生新的拖欠。为此，要依法扩大养老保险金征缴的覆盖面，提高收缴率，实行全额收缴、全额拨付，并尽快实现养老保险金的社会化发放。二是确保国有企业下岗职工的基本生活费，并代他们缴纳养老、失业、医疗保险费。要坚持“三三制”筹资原则，企业确有困难的，财政要兜底。不管财政多么困难，都要想方设法挤出资金保证按时足额发放。三是进一步加强和完善城镇居民最低生活保障制度。近年来，城市居民最低生活保障制度建设取得了一定进展。1999年，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，全国所有县级以上城市和县政府所在镇都已基本建立了这项制度。作为这项制度的重要补充，各地还普遍实行了临时救济、优惠政策和社会帮扶等项政策，这些对保障城市贫困人口的基本生活起到了积极作用。城市居民最低生活保障制度是覆盖城市全体居民，保证城市贫困人口得以温饱的“最后一道保障线”，要切实起到兜底作用。在完善社会保障体系建设中，这一环也是重要组成部分，务必加强。
2、搞好完善社会保障体系改革的试点工作。2000年12月， 国务院在反复调研的基础上，通过了《关于完善城镇社会保障体系改革的试点方案》，并决定在辽宁全省和其他各省自己确定的地区按此进行试点。主要创新之处是两个方面：一是在上述试点地区，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度。二是在试点地区和其他有条件的地区，推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。要选好试点，做好改革方案的宣传解释工作，及时发现和解决可能出现的问题，加强基层社区的社会保障工作力量，周密部署，精心组织。
3、继续加紧探讨试点方案尚未解决好的重大问题。一是资金问题。充足、 稳定、可靠的资金来源，是启动新型的社会保障体系并使之有效运行的根本保证，也是建立和完善健全社会保障体系的基础和当务之急。应该说，这个问题还在艰难的探索之中。 主要的资金缺口有两个方面：历史欠账 ( 如个人养老金账户上的高达 1900亿元的巨额空账)和当期支付的缺口。如按改革的试点方案，个人账户做实后，由于不能再向个人账户透支，使原来在透支情况下就有资金短缺问题的地方支付当期养老金的资金缺口更大。二是国家机关事业单位养老保障改革问题。基本思路是：打破机关和事业单位人员的界限，合理划分国家公务人员的范围，对国家公务人员和非国家公务人员实行不同的养老保障。国家公务人员的社会保障要与公务人员的薪俸等待遇一起，真正起到吸引和留住优秀人才从事国家管理和公务工作，保持政府工作的连续性和稳定性，增强公务员的荣誉感和责任心，维护国家工作人员的清正廉洁形象等作用。非国家公务人员与企业等其他社会单位一样实行统一的养老社会保障制度。
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