公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。公众参与是一个连续的双向的交换意见过程，以增进公众了解政府、企业及其他机构所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程，将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况随时完整地通报给公众，积极征求各利益相关群体对项目决策、资源利用、方案比选及组织实施方案的酝酿和形成的意见，促进项目实现和谐共赢。
一、公众参与的性质、目的及范围
（一）公众参与的性质和目的
1.公众参与的性质
公众参与的内在性质是以社会公众的身份保护公共利益。当参与对象是环境影响评价时，实际上是通过国家立法，在体制内建立的一种沟通和协调不同团体利益的谈判和协商机制。
公众参与环境影响评价要求在进行环境影响评价、编制、审批环境影响报告书时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据，从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护相关利害关系人的环境权益。
参与制度的建立，首先给予各种利益团体表达各自利益要求的机会，从而有助于各方寻求利益的平衡点，减少了因环境保护的巨大利益冲突引发的社会矛盾；其次作为民主法治的一项基本要求，公众参与制度的设立可以防止因行政机关的违法和不当行为引起的环境破坏。
2.公众参与的目的
公众参与环境影响评价使公众有合理、有效地提出建议的途径，对预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响起到监督的作用，避免了项目方和公众之间的冲突，促进建设项目和规划取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一，实现可持续发展。
公众参与的目的主要表现在：（1）为了让公众了解建设项目和规划，通过公众参与如实地反映出公众的意见；（2）为拟建项目和规划落实环境保护措施和解决公众所关心的问题；（3）为环境保护行政主管部门进行决策提供参考意见，以达到环境影响评价工作的完善和公正；（4）把那些对周围环境影响很大、不合法和不适合的建设项目通过公众参与予以否定。
（二）公众参与的范围
1.公众参与建设项目环境影响评价
《中华人民共和国环境影响评价法》规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，下列建设项目环境影响评价应开展公众参与：（1）对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目；（2）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（3）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。
2.公众参与规划环境影响评价
根据《中华人民共和国环境影响评价法》，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，但是国家规定需要保密的情况除外。
专项规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。
环境保护行政主管部门组织对开发建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，报送审批机关。
土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，应当根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的有关规定，在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以根据《环境影响评价公众参与暂行管理办法》征求公众意见。
（三）公众参与环境影响评价的主体
在整个环境影响评价程序中，对环境影响作出评价的主体主要包括负责审批环境影响报告书的政府有关部门、环境保护行政主管部门、拟议行动的提议者、环境影响评价报告书的编写者或者主管者以及公众等。这些主体在环境影响评价中的地位是不同的。
根据世界银行的定义，环境影响评价过程中的公众参与的主体，一般应当包括直接受到影响的人群、受到影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。环境影响评价中主要应考虑的公众参与者包括：（1）受建设项目直接影响并住在项目建设地点附近的人们；（2）生态保护主义者和希望保证使开发与环境的需要尽量有效结合的生态学家，这些人愿意为环境保护提出相当大的财政开支；（3）在拟议行动实施后将获益的工商业开发者；（4）一般公众中享受高水平生活的那部分人，以及不愿为了保持自然保护区或风景区或无污染的水和空气而牺牲这种高水平生活的人。另外，重要的公众还包括媒体和与项目有关的其他部门。
二、公众参与环境影响评价的内容
（一）公众参与建设项目环境影响评价
公众有获得环境信息的权利（又称信息权或知情权），既是公众参与环境管理的前提条件，又是公众参与权和民主程序的一个重要特征。建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照有关规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。
1.公示建设项目信息
《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，在《建设项目环境分类管理名录》划分的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：（1）建设项目的名称及概要；（2）建设项目的建设单位的名称和联系方式；（3）承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；（4）环境影响评价的工作程序和主要工作内容；（5）征求公众意见的主要事项；（6）公众提出意见的主要方式。
2.公示环境影响评价相关信息rb 建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：建设项目情况简述；建设项目对环境可能造成影响的概述；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点；环境影响评价报告书提出的环境影响评价结论的要点；公众查阅环境影响评价报告书简本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；征求公众意见的范围和主要事项；征求公众意见的具体形式；公众提出意见的起止时间。
为了便于公众获得环境影响评价的相关信息，建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告：①在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；②公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；③其他便于公众知情的信息公告方式。
建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响报告书的简本：①在特定场所提供环境影响报告书的简本；②制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；③在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；④其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。
3.征求公众意见
（1）公众参与对象的选择
建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。
（2）公众参与的组织者
《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。
（3）公众参与的要求
建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。
环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府公众网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。同时环境保护行政主管部门公告的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。环境保护行政主管部门公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见，咨询专家意见，开座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。而环境保护行政主管部门在做出审批或者重新审核决定后，应当在政府公众网站公告审批或者审核结果。
公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。
建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将所回收的反馈意见的原始资料存档备查。建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。
环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在做出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。
公众认为，建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体的书面意见。
（二）公众参与规划环境影响评价
在规划环境影响评价过程中鼓励和支持公众参与，并应充分考虑社会各方面的利益和主张。专项规划的组织编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众权益的规划，应当在其草案报送审批前举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见（国家规定需要保密的情形除外），并在报送审查的环境影响评价报告书中添附对上述意见采纳或者不采纳的说明。
1.公众参与对象
由于规划与建设项目不同，它涉及的决策层次高，影响面大，因此规划环境影响评价中的公众参与建设项目有所不同。首先，由于许多规划涉及国家、地方行业或商业秘密，因此，在其酝酿期需要保密，这就要求公众参与者的范围不宜过大；其次，有的规划专业性较强，因此对公众参与的参与者层次要求比建设项目要高。参与者的确定要综合考虑以下因素。
（1）影响范围广且多为直接影响的规划，应采用广泛的公众参与；技术复杂的规划要求有高层次管理者、专家的参与。
（2）充分考虑时间因素和人力、物力和财力等条件，通过一定途径和方式，遵循一定的程序开展规划环境影响评价的公众参与。
在规划环境影响评价中的公众参与者一般包括四个类型：受影响公众、本研究领域及相关领域的专家、感兴趣团体和新闻媒介。在综合考虑规划的特性、参与者的素质以及资源的可获得性等因素后，确定适当的公众、团体或组织来参与规划环境影响评价。
2.公众参与的方式
公众参与的方式可以采取专家咨询、问卷调查、召开听证会、举办展览或利用广播、电视、网络公告等形式，针对不同类型的规划，可采取不同形式的公众参与。
对于涉及面广，无保密要求的规划，可采取问卷调查、举办展览、广播等形式向公众进行咨询，认真考虑他们的意见；对于有保密要求或专业性较强的规划，在咨询方式和方法上可以将保密性内容经过技术处理转化为非保密的问题。在确保不泄密的条件下进行咨询，使公众及时了解处理结果，并对其意见予以反馈。
3.公众参与的内容
规划环境影响评价过程中适合公众参与的内容包括：（1）环境背景调查；（2）环境资源价值估算；（3）界定各个规划要素与受影响的环境要素间的关系；④规划环境影响评价后评估及监督。
总之，公众参与应贯穿规划环境影响评价全过程。在环境影响评价工作的任何时间和阶段，公众都可以要求了解规划行动的有关内容，随时发表他们的意见和建议，以避免因规划内容缺陷而引起环境问题或者因规划实施过程失真造成环境影响。
三、公众参与环境影响评价的组织形式
当前常用的公众参与方法主要有五类：调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会。
（一）调查公众意见和咨询专家意见
建设单位或者其委托的环境影响评价机构调查公众意见可以采取问卷调查等方式，并应当在环境影响报告书的编制过程中完成。对于采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免设计可能对公众产生明显诱导的问题。同时问卷的发放范围应当与规划实施后的影响范围相一致。问卷的发放数量应当根据建设项目或规划的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度，组织公众参与。咨询专家意见可以采用书面或者其他形式。咨询专家意见包括向有关专家进行个人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。接受咨询的专家个人和单位应当对咨询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当加盖公章。对于集体咨询专家，有不同意见的，接受咨询的单位应当在咨询回复中载明。
（二）座谈会和论证会
以座谈会或者论证会的方式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合理确定座谈会或者论证会的主要议题。同时规划编制单位、建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会召开7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。
规划编制单位、建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会结束后5日内，根据现场会议记录整理制作座谈会议纪要或者论证结论，并存档备查，并且会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意见。
（三）听证会
建设单位、规划编制单位或者其委托的环境影响评价机构（以下简称“听证会组织者”）决定举行听证会征求公众意见的，应当在举行听证会的10日前，在该建设项目或规划可能影响范围内的公共媒体或者采用其他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听证事项和报名办法。听证会必须公开举行。
希望参加听证会的公民、法人或者其他组织，应当按照听证会公告的要求和方式提出申请，并同时提出自己所持意见的要点。听证会组织者应当在申请人中遴选参会代表，并在举行听证会的5日前通知已选定的参会代表。听证会组织者选定的参加听证会的代表人数一般不得少于15人，其他的个人或者组织可以申请旁听公开举行的听证会。举行听证会时设听证主持人1名、记录员1名。
参与听证会的个人和组织必须遵守相关的法律与要求：参加听证会的人员应当如实反映对建设项目或规划环境影响的意见，遵守听证会纪律，并保守有关技术秘密和业务秘密；旁听人应当遵守听证会纪律，旁听者不享有听证会发言权，但可以在听证会结束后，向听证会主持人或者有关单位提交书面意见；新闻单位采访听证会，应当事先向听证会组织者申请。
听证会按下列程序进行：①听证会主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人；②建设单位的代表对建设项目概况作介绍和说明；③环境影响评价机构的代表对环境影响报告书做说明；④听证会公众代表对环境影响报告书提出问题和意见；⑤建设单位、规划编制单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明；⑥听证会公众代表和建设单位、规划编制单位或者其委托的环境影响评价机构的代表进行辩论；⑦听证会公众代表作最后陈述；⑧主持人宣布听证结束。
听证笔录应当载明下列事项：①听证会主要议题；②听证主持人和记录人员的姓名、职务；③听证参加人的基本情况；④听证时间、地点；⑤建设单位、规划编制单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对环境影响报告书所做的概要说明；⑥听证会公众代表对环境影响报告书提出的问题和意见；⑦建设单位、规划编制单位或者其委托的环境影响评价机构代表对听证会公众代表就环境影响报告书提出问题和意见所做的解释和说明；⑧听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况；⑨听证主持人认为应记录的其他事项。
听证会组织者对听证会应当制作笔录。听证结束后，听证笔录应当交参加听证会的代表审核并签字。无正当理由拒绝签字的，应当记入听证笔录。
本教材根据中国国际工程咨询公司出版的“工程咨询专业分析评价方法及应用丛书”第六本书《工程项目环境影响评价理论方法及应用》改编而成。原书37.3万字，236页，由中国电力出版社于2014年7月出版。主编：李开孟；副主编：宁淼、申海燕。丛书主编：肖凤桐；执行主编：窦皓。
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