浅析现行《广州市城市供水用水条例》存在的问题及修改建议
庞园
【摘 要】《广州市城市供水用水条例》自2008年实施以来,发挥了重要作用.但随着近几年广州市供水事业的飞速发展,《广州市城市供水用水条例》已难以满足供水管理的需要.为解决当前各种问题,保障广州市供水安全,必须对其进行修订.介绍了广州市的供水管理现状,阐述了《广州市城市供水用水条例》的不足并提出了修改建议.
【期刊名称】《人民珠江》
【年(卷),期】2016(037)011
【总页数】3页(P90-92)
【关键词】供水用水;条例;建议;广州市
【作 者】庞园
【作者单位】广州市水务科学研究所,广东广州510220
【正文语种】中 文
【中图分类】TV664.5+92
为加强城市供水用水管理，保障城市供水用水安全，促进节约用水，根据《中华人民共和国水法》《城市供水条例》等法律、法规，结合广州市实际，2008年1月1日广州市制定并正式实施了《广州市城市供水用水条例》(以下简称《条例》)。《条例》对广州市行政区域内城市供水用水及其相关的管理活动进行了规定，包括总则、规划与建设、设施维护、供水用水管理、计划用水与节约用水、安全与应急管理、法律责任和附则8个部分。《条例》的制定和颁布，标志着广州市供水工作有了地方性法规的刚性约束。实践证明，《条例》具有内容符合上位法、权责配置合理、立法目的基本实现、制度和措施有效管用、协调性较好、表述规范、逻辑严密等特点[1]。《条例》的实施对广州市供水工作发挥了重要作用：为强化供水管理体系建设、增强供水管理能力提供保障；为依法严格监管、保障供水安全提供保障；为推动供水建设、增强供水保障能力提供保障；为加强行业指导、提升企业服务水平提供保障；为加强市政消火栓建设和维护管理、确保完好有效提供保障[2]。但由于近几年广州市社会经济高速发展，一方面广州市供水规模和供水范围都急剧增大，另一方面人们对供水质量的要求越来越高，导致广州市供水用水出现了一些问题和矛盾。为了适应新形势、新情况下广州市的供水管理现状，有必要对《条例》进行修订，以推进广州市供水事业健康发展，保障广州市供水安全。
1.1 管理体制
广州市城市供水实行分级管理，越秀、海珠、荔湾、天河、黄埔(不包含萝岗开发区)各区不设供水行政主管部门，具体供水管理工作由广州市水务局负责，白云、花都、番禺、南沙、萝岗开发区(现属于黄埔)、从化、增城，各区供水主管部门负责辖区内日常管理工作[2]。广大农村地区则主要依靠政府发文等政策性措施进行管理，尚未建立类似城市区域的管理体制。与此同时，经过政府多年的投入，农村地区已基本全部实现集中式供水。农村地区供水管理的薄弱以及供水规模和范围的急剧扩大，导致供水用水出现了一系列问题，比如管网漏损率高、水价高于城市区域、供水水质监管薄弱、供水设施保护不足等问题。这些问题已经成为制约农村地区供水事业进一步发展的障碍。
1.2 供水水厂
广州全市共有47间水厂(不含“转供水”水厂)，供水能力为734.5万m3，年供水总量21.24亿m3[2]。除越秀、海珠、荔湾、天河、黄埔(不含萝岗开发区)外，各区均存在“转供水”水厂。“转供水”水厂是指自己不生产水，通过自建的供水管网转供其他水厂的自来水来进行供水的水厂。这类水厂往往规模小，运营管理水平差，管网漏损率高，水压不足。由于其供水水价包含了管理成本和漏损水价，还导致其供水区域内用户水价明显偏高。除“转供水”水厂外，还有一类公私合营供水企业，由国有供水企业与私营企业合资成立，比如南沙区的“粤海水务”。这类供水企业最主要的问题是，合资双方就有关事项不能达成一致时政府没有有效的解决办法。由于无法可依，供水行政主管部门在管理这些供水企业以及解决相关问题时没有有效的手段，只能采取双方协商的方式，最终往往以政府的妥协让步告终，危害了广大用水户的利益。
1.3 法律法规
自2008年1月1日《条例》正式实施以来，为了增加《条例》的可操作性和可实施性，依据《条例》以及相关法律法规，广州市先后颁布实施了《广州市二次供水设施管理办法》《广州市用户共用用水设施管理办法》《广州市居民生活用水阶梯式计量水价办法》《二次供水设施清洗保洁技术规范》《广州市供水行业服务规范(试行)》《室外消火栓养护技术规范》《用户生活给水系统设计、施工及验收规范》《公共供水安全防范设施技术规范》《广州市自建供水设施、用户共用用水设施与公共供水设施连接协议》《广州市城市供水用水合同(居民用)》《广州市城市供水用水合同(适用于非居民、特种用水)》等规章文件。这些规章文件在《条例》的基础上细化了二次供水设施、用户共用用水设施、水价等规定，建立健全了广州市的行业管理制度及地方标准体系，确保了全市供水行业有法可依、有章可循。但由于这些规章文件均以《条例》为依据，未能超出《条例》规定的范围，因此无法作为供水行政主管部门解决当前供水管理出现的新问题的依据。
1.4 水质监管
根据国家《生活饮用水卫生标准》[3]，广州市水务局下属事业单位广州市水质监测中心定期对广州市所有水厂的出厂水水质进行监测，在广州市水务局官网上每月公布所有水厂42项指标的检测结果，每半年公布所有水厂106项指标的检测结果。各区也均建有类似的监管体系，并在各区供水行政主管部门官网上公布辖区内供水水厂的水质检测结果，以上监管体系可有效保障广州市出厂水的水质满足国家的规定。但自来水从出厂到用户水龙头会经历供水管网和二次供水设施，如何保障经过供水管网和二次供水设施的自来水水质，是当前供水行政主管部门非常关心的问题。且根据《物权法》，红线范围内的供水管网和二次供水设施由全体业主所有并负责维护管理。这部分供水管网和二次供水设施的干净与否，直接关系着用户水龙头的水质。如何对这部分供水管网和二次供水设施进行有效管理，已成为当前保障用户水龙头水质最突出的问题。
2.1 《条例》关于农村供水管理的内容缺失
近几年随着广州市农村自来水的普及，绝大部分农村已接通公共供水管道，少数由于地理位置等特殊原因未能接通公共供水管道的农村，也通过建设小型集中式供水工程实现供水。但是随着农村地区供水事业的蓬勃发展，相关管理工作却显得极为薄弱。目前，各区农村供水设施的建设以及运营维护、农村供水水质的监管、农村水价等都较为混乱，存在极大的安全隐患。究其原因，主要是缺乏统一的法规依据。
2.2 《条例》关于供水企业的准入和退出机制缺失
目前，除越秀、海珠、荔湾、天河、黄埔外，各区均存在国有独资、公私合营(国有控股)、私人控股以及转供水企业。这些企业供水规模相差较大，营运管理水平参差不齐。部分供水企业由于技术、资金等原因，导致供水管道敷设不到位、管网漏损率高、水压不足、水质不达标以及供水服务差等问题。造成供水企业良莠不齐的主要原因是，缺乏可以对供水企业的准入和退出进行管理的法规依据，供水行政主管部门缺少应对供水企业的行政手段。
2.3 《条例》关于居民共用用水设施的维护管理不明确
居民共用用水设施的维修问题一直是供水企业、用水户和物业管理三方利益关系的一个矛盾集结点，是《条例》在实施过程中较为突出的问题。随着年限的增长，越来越多的居民共用用水设施开始出现问题，居民共用用水设施的维修问题已成为各区供水管理工作中普遍存在的难点。围绕居民共用用水设施的产权归属和日常维护责任，争议不断，给正常供、用水秩序带来了很大影响。比如番禺区的祈福新邨小区，用户、小区物管以及供水企业三方均不愿承担小区内漏损管网的改造费用，导致漏损管网自来水大量渗漏，使得用户欠缴水费越来越多，供水企业不堪重负。同时，居民共用用水设施的维护管理不善、二次供水设施的保洁等问题也导致自来水水质在这一环节出现问题，导致用户水龙头水质变差，直接影响供水安全。
2.4 《条例》关于“最后一公里供水管道”的建设主体不明确
当前很多开发建设地区尚未敷设公共供水管道，该区域红线范围至公共供水管道之间的供水管道即称为“最后一公里供水管道”。长期以来供水企业一直要求申请用水单位或个人出资建设市政管网到用户间的管道，这是供水企业历史形成的做法。由于《条例》未明确这一段供水管道的投资建设主体，这类投诉和反映逐渐成为供水行政主管部门的工作难点。
2.5 《条例》关于公共供水设施的保护不足
广州市供水管网一般沿公路建设，分布于道路两侧，尽管铺设位置往往立有标识，仍频遭道路建设等有关施工工程损坏。由于《条例》没有相关规定，对破坏供水设施的行为没有有效的处理措施，相关损失及维修等费用追索困难。除此之外，由于电力、燃气等管道一般也沿公路两侧铺设且铺设时间晚于供水管道，其管道位于供水管道的上方给供水设施的维护管理造成了极大的不便。对其他破坏供水设施的行为，如消火栓、水表等，现行《条例》也没有相关保护措施。
2.6 《条例》缺乏盗水的计量标准
广州市供水行政主管部门在查处盗用城市供水行为的过程中，根据《条例》无论采取何种处罚措施，都必须核算和认定盗用水量。但由于缺乏一个普遍认可的计量标准，供水行政主管部门在查处此类行为时遇到很大困扰，且供水企业在追收水费问题上也困难重重，故《条例》出台一个计量依据势在必行。
2.7 《条例》缺乏应对恶意欠缴水费行为的措施
目前广州市存在部分用户长期欠缴水费的情况，面对这种情况，依据现行《条例》供水企业往往束手无策。且随着时间的推移，恶意欠缴水费的用户越来越多，势必会影响供水企业的正常运行，急需改变《条例》目前的相关处置措施。
面对广州市供水管理的新形势、新情况，亟需对现行《条例》进行修订，解决以上问题，最终保障广州市供水安全，促进广州市供水事业的健康发展。为此，可从以下几个方面对《条例》进行修订。
a) 扩大《条例》的适用范围，增加农村供水管理专章。当前国家以及广东省出台的相关法律法规均未包含农村地区，但已有相当多的省市出台了涉及农村的供水条例。广州市可参照城市供水管理的相关内容，借鉴其他省市制定的措施，在对广州市农村供水管理进行充分调研的基础上，将《条例》的适用范围由城市扩大为全市公共供水管道覆盖的所有区域，并专门制定农村供水管理的制度。
b) 供水行业实行特许经营制度。当前供水行业实行特许经营制度已经是一种普遍的做法，近几年其他省市新颁布的供水条例均采用了特许经营制度。2015年6月1日，发改委、财政部、建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布实施了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确规定我国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。广州市供水管理可依据该办法，通过招投标确定经营主体，鼓励引进社会资本投资经营。明确参与招投标的供水企业所符合的条件、招投标的程序、对中标供水企业的管理以及供水企业的退出机制等内容。
c) 明确居民共用用水设施的维护管理权责义，鼓励采用“统建统管”的模式[4]。“统建统管”是指从用户共用用水设施的规划设计、建设施工到管理维护，均由供水企业统一负责。可在不违法《物权法》关于红线范围内供水设施归全体业主所有的前提下，在《条例》中理清政府、供水企业和用户的权利、责任和义务：第一是明确已建住宅小区共用用水设施的移交、维护和管理；第二是明确新建住宅小区共用用水设施的建设、移交、维护和管理；第三是出台居民共用用水设施的维护管理费用定额标准，从侧面鼓励用户采用“统建统管”的模式。广州市番禺区已在实际供水管理工作中推行“统建统管”这一措施，解决了很多问题和矛盾，促进了辖区内供水管理事业的健康发展。
d) 明确“最后一公里供水管道”的投资建设主体。由于国家以及广东省的相关规定并未明确“最后一公里供水管道”的投资建设主体，因此建议分3种情况来规定投资建设主体：一是当地供水规划提出要建设且已到规划建设时间，由供水企业按照发展需求来建设；二是当地供水规划提出要建设但未到规划建设时间，由开发商建设；三是当地供水规划未提出要建设供水管道，则根据该地块地价是否已涵盖了供水管道的建设费，若已涵盖则由政府投资建设，反之则由供水企业和建设方协商建设。
e) 划定供水管道的保护范围，提出相应的法律责任。
f) 制定盗水水量的计量标准。
g) 制定恶意欠缴水费的处罚措施。根据用户欠缴水费的严重程度，分3种情况进行处罚，首先可根据供水合同，对未按时交纳水费的用户加收一定比例的滞纳金；其次，对超过规定期限仍不缴纳滞纳金的用户可限制供水量，在保障其基本生活需求的前提下减少供水量；第三，对欠缴水费已超过规定金额的用户实施停止供水。
【相关文献】
[1] 广州市人大常委会.《广州市城市供水用水条例》立法后评估报告[R].2015.
[2] 广州市水务局.广州市供水资源整合工作方案[R].2015.
[3] 生活饮用水卫生标准：GB5749-2006[S].
[4] 广州市番禺区人民政府.广州市番禺区居民用户共用用水设施管理工作方案[R].2015.
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