县农村幸福院管理服务调研报告
随着老龄化进一步加剧，我县已经提前进入了老龄化时期。据统计，我县60岁以上老年人口已达6.8万人，占全县总人口的18.6%，高于全国平均水平4个百分点。人口老龄化引发的一系列社会问题日益凸显，实现“老有所养”的社会和谐目标已经成为各级党委政府工作重心之一。2014年，我县坚持规划先行，发挥村集体力量，采用以奖代补形式，集中力量建设农村院。目前，已建成农村幸福院29处，床位580张，投入运营17处。为深入了解农村幸福院在实际运营中存在的突出问题，保障农村幸福院稳定运营和良性发展，县民政局组成课题组，对安城镇、孔村镇、玫瑰镇、锦水街道办事处6家农村幸福院进行了实地调研。
一、调研基本情况
此次调研主要采取焦点小组访谈、关键人物访谈、问卷调查和实地观察相结合的调研方式。调研地点选安城镇、孔村镇、玫瑰镇和锦水街道办事处6处农村幸福院，其中孔村镇范皮村幸福院、安城镇南栾村幸福院、锦水街道毕海洋幸福院、玫瑰镇刁山坡村幸福院为“村级主办、政府补贴、互帮互助”模式幸福院，安城镇安城村幸福院、南圣村幸福院为“个人主办、政府补贴，市场运作”模式幸福院。访谈对象主要包括镇、街道办事处民政、老龄工作人员、村两委工作人员和农村幸福院运行负责人、60岁以上老年人代表。基本情况见表1-1。
问卷调查对象主要为已经入住幸福院的老年人以及经常到幸福活动的老年人，采用分类抽样调查，样本涉及高龄、空巢独居、困难老人等不同类别。针对老年人的描述，由调查员代填调查问卷。调查还实地考察了农村幸福院的运营模式和经营状况。问卷调查样本基本情况如表1-2所示：
二、当前农村幸福院运营过程中管理服务现状
作为新兴事物，农村幸福院面临着一些瓶颈制约和不成熟因素，运营过程中还存在一些入住率低，服务对象少，运营模式单一，管理粗放、技术缺乏等问题，有些幸福院仅仅做了表面工作，作用发挥不充分。
（一）老年人入住少，床位闲置
目前，我县已投入运营的17处农村幸福院，床位340张，入住老人86人，空置床位254个，全县幸福院入住率不到26%。入住老人最多的孔村镇范皮村幸福院，入住8个，入住率40%；2个幸福院建设至今没有老人入住。调研中发现，农闲季节、冬季幸福院入住率相对高，农忙季度、春夏秋季入住率低。多数老年人只把农村幸福院当作休闲活动的场所，闲暇之余来幸福院转转，玩玩。有些幸福院工作留于表面形式，上面来人检查则召集老年人开展活动，平时老人活动少或没有老人活动。调研的6家幸福院入住具体情况（统计入住情况限于当天）：
（二）配套不完备，设施不足
经过实地调查，已运营的幸福院多数都是闲置校舍、村两委办公室等场所改扩建而成，这样虽然节省了建设成本，但房屋设计建设不合理，缺乏无障碍设施，有高差地方没有采用坡面处理，餐厅、活动室、宿舍、厕所等内外没有扶手，易滑易碰地方没有张贴警示标语等，不方便老人居住。多数幸福院房间少，面积小，床位拥挤，有的房间安放了8个床位，最少的也要3张。调研中，孔村镇范皮村入住的老人普遍反应多人居住生活在一起，没有相对独立的空间，在生活上容易产生纠纷。硬件设施上，大多数幸福院主要配备了床、橱、被褥、风扇、空调等基本生活设施，餐厅配备了桌椅、餐具、冰箱、灶具等餐饮设施，活动室配备了电视、扑克、麻将等基本娱乐设施。这些设施仅仅满足基本生活娱乐需求。多数幸福院基本没有绿化空地，室外活动空间和活动场所面积小，且与住所分享。调研中发现，没有一家幸福院配备必要的医疗设施，连最简单的紧急药箱也没有。所有幸福院冬天没有集中供暖，多采用煤炭或电取暖，厕所多为农村旱厕，面积小，不卫生。
（三）运营成本高，缺少资金
幸福院在运营过程中，支出项目包括水、电、暖、气、数字电视费、物品购买维修等必要支出项目，仅这些项目每年支出近3万元。有的幸福院为了提高管理服务水平，雇佣了部分人员。如孔村镇范皮幸福院每月600元雇佣了本村村民为老年做饭、打扫卫生，每年花费7000多元。已经入住、提供就餐服务的幸福院，除去老人自担部分生活费用外，为了吸引老人入住，体现集体福利，有的村集体在就餐饮食方面进行适当资金补贴，范皮村每年生活补贴4000多元。据测算，运营最好的幸福院每年费用近5万元，仅提供休闲娱乐活动的幸福院，每年运转支出也要3万元。市、县财政每处幸福院每年补助运营资金2万元，剩余资金依靠村集体经济收入和村民捐赠或集资。个人兴办的幸福院运营资金除去政府补贴外，全靠个人垫付，如安城镇安城村幸福院还没收费，个人投资安装了摄像头、室内健身器材，重要节日免费为老人提供就餐，已垫付12万多元。有的村集体经济收入不高，村集体补助和财政补贴根本无法满足正常的运营开支，有的只能低成本运营，有的为节省成本时关时开，或者不供应水、电。
（四）管理松散粗放，缺乏监管
我县农村幸福院建立时间不长，没有现成的管理经验可以借鉴，许多工作处在探索阶段，运营模式单一。17处中有15处为“集体兴办、政府补贴、自我管理、互帮互助”的运营模式，有2处为“个人兴办、政府补贴、专人管理，专人服务”的市场运营模式。部分街镇和村集体对幸福院的管理服务意识比较模糊，街镇很少去关心和研究幸福院如何发展，没有指导和帮助村集体理顺、优化管理服务。村集体主体责任不明，片面认为幸福院建立后，老人之间互相管理、互相帮助，村集体不必过问和插手运营管理。多数幸福院几乎没有制定管理规范和服务标准，仅仅照搬照用了县民政局统一制定的管理制度。幸福院没有明确专人从事管理服务，而是由村两委干部临时代管，这些临时管理人员对自已的工作任务、工作职责不了解，也不想了解，不去认真履行职责，放手让老人自我管理、自我服务。这种“放羊式”管理，存在很大漏洞和隐患。比如，幸福院与入住的老人普遍没有签订协议，没有分清责任，存在意外责任认定的问题；比如，多数幸福院缺乏基本的管理意识，宿舍房间内烧火做饭、饮食饮水卫生、用电安全、防止线路漏电伤人等问题考虑不全；比如，幸福院多采取粗放式的财务管理，没有单独的账户和财务管理制度，一般由村会计代管，没有制定相应的幸福院资金管理使用办法，资金使用容易出现问题。县级层面缺少顶层设计，全县没有制定出台相应的农村幸福院管理规范和操作规范，县、街镇、村集体以及社会缺少监督制约机制，幸福院运营好坏没有监督渠道。这种因管理和生活质量差等原因，使部分五保老人不愿进院生活。 技术层面是制约幸福院运营的重要因素，幸福院没有能力配备技术人员，老人之间或临时的管理人员没有任何养老服务的技术、技巧，这些不利于幸福院可持续发展。
（五）服务不到位，功能单一
调研中发现老年人对精神慰藉至关重要。尤其随着经济社会的不断发展和生活水平的持续提高，农村劳动力向城镇转移带来了农村老年人和子女在生活上的时空分离和地理间隔，父母与子女的感情纽带变得松弛，老年人精神需求得不到满足。多数农村老人在儿女成家后就跟老伴相依为命，在老伴去世后就孤独一身了，非常的寂寞、孤独无助。特别是高龄老人、空巢老人、独居老人、失独老人普遍处于寂寞、孤独的精神状态。没有入住老人的幸福院，老年人来到幸福院就是看看电视、喝喝水、打打牌、聊聊天，打发打发时间，没有的精神慰藉、心理疏导、临终关怀等方面的服务。已经入住老人的幸福院，在饮食起居方面仅能提供基本的生活自助服务。饮食方面，还不能本着吃好、可口、卫生的原则，根据老年人的饮食特点确定饮食，只能做到吃饱。多数幸福院不能做到定期为老人清洗更换棉（单）衣、被褥、床单、鞋袜、衣服、蚊帐。医疗方面，老年人是各类疾病多发的群体，不少老年人有老年性疾病、慢性病，很多每天都要吃药或打针，多数情况下老人一旦生病就要自己去就医。目前，我县幸福院缺少必要的基本医疗设施和服务，生病的老人没有专人看护治疗，入住幸福院的老人生病后，只能离开幸福院，自己治疗，病愈后再返回。
三、幸福院运营中存在问题的原因分析
1.养老观念落后，经济条件差。受数千年“养儿防老”观念的影响，大多数老年人觉得养老问题是家庭问题，普遍希望在家里养老。问卷中发现大多数老人对幸福院养老不适应而不愿入住幸福院。85%的.老人认同只在农闲时到幸福院休闲娱乐，有一定劳动能力的老人农忙时或种地、或照顾子孙。另外，老人儿女普遍认为 “让父母住幸福院的，不是没有儿女，就是儿女不孝”，因此多数儿女反对老人入住幸福院。老年人经济收入以自己劳动收入和子女赡养为主，靠老年补贴次之。经过测算一个老人入住幸福院需要缴纳的最低费用要200元左右，其中不包括穿衣、医疗等费用。因此，让老人拿出钱入住幸福院在经济方面还存在困难，有的儿女根本不会出资让老人入院。
设立入住门槛，运营模式单一。建设农村幸福院的目的，是为了保证农村60岁以上老人有一个生活照料、休闲娱乐、精神慰藉的场所。但是，我县农村养老的重点和难点在困难老年人、空巢老人、独居老人以及失能和半失能老人的养老问题。在上级政府顶层设计过程中，为了确保幸福院的老人能自助与互助，便于管理和服务，将失能、半失能、身体状况差、经济状况差的老年人排除在外，恰恰是这部分人最有入住幸福院的愿望和需求。老人入住幸福院的首要原因就是身体衰老，生活不能自理，没人照料，希望在幸福院得到照料。身体条件好，经济条件相对好的老人往往不想入住幸福院，仅仅参加一些娱乐休闲活动。这就造成了“想入住的住不进，能入住的又住不了”的局面，导致幸福院入住率低、床位闲置问题。据统计，我县享受低保的60 岁以上老人3503人。解决这部分老人的养老问题是关键。
3.政府支持不足，政策不完善。我县农村幸福院管理未得到党委政府和社会各界应有的关注，群众普遍对人口老龄化认识不够，在敬老养老问题上缺乏主动性。互帮互助的幸福院管理模式与经济发展水平、资金投入程度以及基础设施建设状况紧密相关，受到政治因素、经济因素和社会因素的制约。部分街镇或村集体为了争取补贴政策，只是在建设方面投入了部分资金，在运营管理服务方面投入少或没有投入，仅仅依靠县财政的运营补贴。对幸福院主要采用以奖代补的形式支持，一块是建设资金，每处幸福院补助建设资金18万元；一块是运营资金，每年补贴运营经费2万元，运营过程中容易出现资金短缺情况。目前，我县虽然已经出台了加快发展养老服务体系建设的实施意见以及具体的实施方案，但这种意见和方案还没有细化，还不够完善，不能落实到位。比如，对农村幸福院的机构性质不能明确，无法进行登记，明确法人主体；针对幸福院的水费、电费、数字电视收视费等还没有减免政策；没有制定出台幸福院管理规范、服务标准和评估监督机制。
四、优化幸福院管理服务水平的对策和建议
（一）加强政策创制，建立长远发展机制
进一步发挥政府在社会养老事业中的主导作用，把农村幸福院建设纳入全县经济社会发展总体规划，制定符合我县实际的农村养老政策，建立完善幸福院运营工作机制和保障机制，为农村幸福院发展提供有力支撑。一是探索按照公益类社会组织样式，对农村幸福院进行注册登记，明确法人主体。进一步完善农村幸福建设标准和验收标准，细化建筑面积、房间、床位数、设施配备。按照老年人特点，合理规划设计房屋，建立无障碍设施，完善生活、娱乐、医疗、健身、精神慰藉配备设施，加强幸福院环境绿化和卫生保洁。二是完善规章制度。全县统一制定入院登记、互助公约、管理、饮食、卫生、安全、财务等规章制度，要求各幸福院按照实际要求相应制定实施细则。建立健全入住协议、入住老人统计表、全县60岁以上老人信息数据库以及日常活动记录。三是统一入住要求。要求入住幸福院的老人必须年满60周岁以上，经个人申请、子女同意、健康查体、签订协议后入住，也可白天休闲娱乐，明确和告知老年人的权利和义务。鼓励分散五保供养对象优先进入幸福院集中供养。四是建立监督检查机制。制定农村幸福院监督检查细则，确定检查标准、内容、形式和办法，定期不定期进行抽查，对幸福院实行星级评定，县财政在落实资金上按星级等次通过以奖代补方式，给予分类补助。发挥街镇、社会、媒体、群众、子女监督制约作用，公开举报电话，加强对入住老年人的回访，提高管理服务水平。五是加大资金投入。建立农村幸福院投入自然增长机制，纳入县、镇街两级预算，运营补贴资金按照市、县、镇三级1：1：1的原则列入预算，对达标幸福院一次性补贴运营资金3万元。补助资金由财政部门根据民政部门提供的人数和既定的标准，纳入财政预算，建立资金专户，实行专户管理，专款专用。对 60岁以上低保对象、丧失劳动能力又没有生活来源的高龄老人、以及失能、半失能的困难老人入住幸福院，政府应给予适当生活补助。大力发展院办经济，开辟园地种植瓜果蔬菜，养殖家禽，提高集中生活对象生活水平。六是大力发展养老服务产业。统筹养老服务业发展规划，逐步开放养老服务市场，形成市场导向、布局合理、供给平衡管理规范、健康有序的养老服务业发展格局，构建投资多元化、运作市场化、对象公众化、内容多样化、队伍专业化、监管规范化的养老服务体系。鼓励社会资本参与养老服务，通过公建民营、民办公助、项目委托、购买服务和以奖代补等形式，提高养老服务专业化管理和市场化运作。七是完善农村养老保障体系。完善农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、社会养老服务补贴制度、完善责任保险制度、老年人福利补贴制度、农村养老保障法及老年人权益保护法等。让一些符合条件的老人能够依靠低保、退耕还林补助、粮食补助、困难群众一次性生活补贴、老年人生活补助、高龄津贴补助、临时生活困难补贴救助、低收入群众临时价格补贴补助等政策补助颐养天年。
（二）加大宣传力度，促进养老观念转变
各级党委政府要把关心农村老年人的生活提到重要议事日程上来，摆到突出位置。加强宣传教育，大力弘扬新时期孝道文化，在全社会形成以孝为荣，以孝为福，以孝为乐的社会风尚；宣传新的养老理念，转变传统观念，让老年人自愿去养老院，提高老年人入院养老的意识，消除传统思想和观念的束缚；大力宣传建设幸福院的目的和意义，以多种形式吸引老年人到幸福院相聚交流和娱乐。如：通过开办茶舍、说书、讲故事、开展文化娱乐活动等形式，带动老年人参加各类活动，增强老人们幸福院就是我家的意识。引导老年人转变生活观念，开拓新生活，培养新兴趣，提倡看书、练字、绘画、打拳、养花、健身等有益身心健康的活动。加强法制建设，维护老年人的合法权益，加大对不赡养老人和损害老年人利益行为的惩处力度，在全社会形成好、敬老、助老、养老的浓厚氛围。
（三）探索医养结合，实现老年人小病不出院
整合资源，把农村幸福院与乡村标准化卫生室建设相结合，探索医养融合发展新模式。建议卫生部门在农村幸福院内设立医疗站点或设立医疗机构，审查合格后，纳入新农合医保定点。一方面，由乡村医生提供相应的技术支持，强化医疗跟踪服务，实现医养结合；另一方面，在有条件的幸福院配备兼职医护人员，定期为老人检查身体。对入住老年人的健康检查和保健服务，并对老年人要建立健康档案，提供医疗护理保障。探索建立医养服务各项规章制度，深度推进资源整合、功能融合，按照试点带动、逐步推广的原则，确定试点幸福院，形成推动农村卫生、养老事业发展的整体合力。
（四）发动社会力量，形成促进幸福院发展的合力
落实《XX县人民政府加快建设社会养老服务体系和发展老年服务产业的实施意见》政策要求，按照部门分工，落实好工作职责和优惠政策。水务、供电、广电等部门优惠水、电、暖、气、电视等事业性收费。整合财政、医疗、教育、体育等各种公共服务资源，教育部门组织学校到幸福院开展文体活动，体育部门为幸福院提供各类健身器材；卫生部门成立志愿巡诊队伍为老年人免费义务巡诊，讲解有关疾病预防保健知识；司法部门做好老年人的普法和维权工作；人社部门研究提供一定的再就业公益性岗位，专门用于老人日间照料服务。引导义工等慈善类社会组织关爱农村老年人，组织义工人员定期入户走访看望，解决老人的生活和精神慰藉问题。调动机关部门、企事业单位、社会组织及个人等多种服务资源参与养老服务。组织青年学生、党员干部和低保人员开展为老志愿服务活动。
【县农村幸福院管理服务调研报告】
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