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我国地方政府绩效考核评估体系研究

时间：23-11-21 网友

我国地方政府绩效考核评估体系研究

杨婷;沈杰

【摘要】当前政府机构改革的重点之一即为提高政府工作绩效,然而,由于我国处于体制转型时期,地方政府职能越位、错位、缺位现象并存,政府绩效考核评估体系设计普遍存在诸多弊病,如考核评估指标设置不合理,偏重经济指标而忽视环境资源等基础指标;指标权重赋予不科学,粗放式赋值广泛存在;以及定量与定性指标设置错位等.通过借助平衡计分卡方法,对考核指标从顾客服务维度、内部流程维度、学习与创新维度以及财务维度四个方面配置考核指标,利用DEMATEL方法并结合地方政府工作重点赋予各指标适当的权重,建立起较为科学的地方政府绩效考核评估体系.

【期刊名称】《技术经济与管理研究》

【年(卷),期】2017(000)004

【总页数】5页(P3-7)

【关键词】政府绩效;绩效考核;机构改革;政府职能

【作者】杨婷;沈杰

【作者单位】潍坊学院经济管理学院, 山东潍坊 261061;南京林业大学经济管理学院, 江苏南京 210037;南京林业大学经济管理学院, 江苏南京 210037

【正文语种】中文

【中图分类】D630

改革开放三十多年来，我国的政治体制、经济体制和文化体制发生了翻天覆地的变化，尤其是社会主义特色市场经济体制的建立，极大地激发了生产力的发展，我国的综合国力和人民生活水平都得以大幅提升。然而，不应忽视政府管理体制的滞后与低效给企业高效发展带来的不和谐，特别是计划经济体制下的政府行政管理机构职能发展的不对称性。当今我国地方政府职能越位、错位和缺位现象并存，而且原有的政府绩效考评体系设计不合理，严重制约了我国经济、政治、社会和文化的进一步发展。在新的历史时期，要全面实现小康社会目标，构建和谐社会，必须以科学发展观为指导，建立健全科学的地方政府绩效评估体系，以完善地方政府行政结构，优化政府资源配置，提高政府机构工作效率，从而为我国经济社会发展奠定良好的基础。

对于政府绩效评估问题，国内外学者从不同的角度作了大量研究，并赋予其不同的定义。

国外研究认为，所谓政府绩效评估就是对政府服务质量、管理效能、承担的社会职责和社会满意度等进行综合评判，并以此为基础对政府行使管理职能过程中的投入和产出的绩效水平进行测量和等级界定(Kenneth Prewitt，1980)；指出政府官员既需要对实施过程负责，也需要对实施结果负责（美国《国家绩效评论》，1993）；美国设立了专门的“国家绩效管理小组”，并在1999年出版的《美国公共服务：绩效评估的最佳实践》中对政府绩效评估做出了权威定义：政府绩效评估就是测量达到既定目标情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较）及其在达到计划目标的过程中组织运作效率的一个过程；英国更是以法律条文的形式对政府绩效评估作出定义，在英国的《国家审计法》中指出，政府绩效评估就是测度某一组织在承担职责过程中对所掌控资源运用的经济性与效率性，并对其职责履行的结果进行检验。政府绩效是基于政府项目或者公共服务实施效率的一种常规评估。其具有三重目的：第一，为计划规定的绩效指标设定参考标杆价值并辅之相应的行动支持；第二，运用指标历史数据对所有需要采用的策略提供具有可比性的选项；第三，为政府工作具体实施进程是否符合计划绩效目标提供评价结果指标的数据(Harry P.Hatry，2002)。政府绩效评估实质为一种用于测量政府运用纳税人的资源所提供的公共管理与公共服务项目是否有效地过程。这一过程要求进行数据的收集、整理和分析，强调了设定标杆的必要性，认为一个精准的标杆可为测量或判定政府绩效提供参考和标准。此外，计划制定、预算管理和管理沟通也非常重要(CraigFoltin，1999)。

国内学者也对政府绩效评估问题进行了深入的研究。研究认为，作为一个复杂的体系，政府绩效评估应从理念（行政层面）、模式（制度层面）以及工具（管理层面）三个层面来理解（桑助来等，2009）。具体而言，政府绩效评估首先需要确定绩效目标，其次运用选定的指标评估政府各项职责的履行效率和社会影响力，评定出政府绩效等级，然后给出绩效改进计划，最终提升政府效率（蔡立辉，2007）。

综上，国内外学者大多从理论层面对政府绩效评估给出定义，指出了政府绩效评估是一个过程，需要对其进行过程控制，同时也需重视政府履行职责的结果。然而，不应忽视的是，前述研究中对指标权重问题涉及较少，这也是未来研究的方向。文章以此为切入点，尝试采用平衡计分卡和DEMATEL方法对我国地方政府绩效评估体系的建立健全做进一步的探讨。

1.地方政府绩效评估考核指标设置不合理

从计划经济过渡来的市场经济体制中还存在着部分官僚气息，政府职能越位、缺位和错位现象并存。

首先，政府在某些方面管理过于宽泛，超越了政府职能的范围，如部分地方政府把当地企业的业绩作为政府考核指标；还有一些地方政府将促进企业国际合作和企业合并进程作为考核指标。显然，这些企业的发展行为应由市场来决定，政府起到政策引导和市场监督的职能即可，过分的市场干预指标迫使某些政府部门为了应付考核弄虚作假，甚至滋生了寻租现象。

其次，地方政府过于重视经济发展指标的设置，而对于社会发展和行政职能的指标设置欠缺。政府绩效考核指标构建中，经济指标占绝大多数，且赋予较大权重，而涉及民生、科教文卫、行政管理效率、行政支出比例等指标设置过少，权重较轻。对于行政效率和公共基础设施建设指标的设置缺位，使得政府部门一味追求经济高速发展，而忽视社会保障等基础设施建设和行政效率的提升，造成地方政府为达到绩效考核目标而追求各项经济数据的增长，甚至不惜弄虚作假。同时行政效率指标和公共基础保障指标的缺位，造成政府部门机构膨胀，冗员滋生，政府工作效率低下，社会文化发展滞后，保障体系不健全。

2.地方政府绩效评估考核指标权重设置不合理

当前政府绩效考核指标设置中，普遍存在经济指标设置过多，权重过大，社会指标设置过少，权重较少的缺陷，这与我国的国情密不可分。我国经济属于典型的后发优势，经济发展起步较晚，需要借鉴国外先进的经济发展经验，政府作为政策引导部门，自然会加大对经济发展的倾斜力度；加之我国是由计划经济转型为社会主义市场经济的，转型阶段的市场经济中不可避免的存在计划因素，经济职能越位现象严重。综合考虑这两种因素的影响，地方政府将经济发展放在地方发展首位便不足为奇了。而这种指标权重设置失衡所导致的直接后果就是经济与社会、文化、资源环境的不平衡发展，贫富差距加大，人民生活水平低下，环境污染严重，这些又会反过来影响经济的可持续发展，形成恶性循环，引发后发劣势。

同时，不应忽视的是，部分地方政府在设置指标权重时不考虑当地社会经济发展实际，对国外指标照抄照搬，亦或简便从事，对所有一级指标赋予同样的权重，如某些地方政府绩效考核分经济发展、社会发展、行政效率、环境与资源四大一级指标，并赋予所有一级指标同样权重(25%)，这种脱离当地发展实际情况制定的绩效考核指标不具有现实实施意义，当然，其考核结果也不能说明政府工作效率。

3.定性与定量指标设置不合理

一些地方政府在设置绩效考核指标时，定性指标设置过多，且指标笼统粗放，未对不同部门、不同岗位、不同职位的指标细化处理，导致所有部门、岗位、职位的人员均用一套指标进行考核，不能真实反映政府部门和不同人员的工作绩效、工作能力、工作效率和工作效果，考核结果脱离实际。

另外，部分地方政府绩效考核指标体系中过分重视定量分析，将绝大部分指标进行量化处理，而不论其是否适合定量分析。这使得相关政府部门为了达到定量指标疲于奔命，甚至不惜自造数值应付考核，违背了政府绩效考核体系建立的初衷，助长了弄虚作假之风。

4.统一化的指标体系设计不合理

在当前的政府绩效考核指标体系设置过程中，经常会出现用统一的模板来设计指标体系的倾向，且存在过分追求指标细化的问题，导致多地政府的绩效考核指标设计并不是从当地的社会经济发展实际入手，也没有考虑政府所应肩负的地方发展使命和战略，仅仅为了设计指标而设计，盲目地进行指标的纠缠，偏离了指标体系设计的初衷。此外，为了让指标体系更具有通用性，一些地方政府试图构建一套各地通用的政府绩效考核体系。但是，我国地域幅员辽阔，各地无论是自然禀赋还是社会、经济发展方面都存在较大的差异性，各个地方政府的绩效不可能也不应该用一套完全一致的指标考核体系来衡量。这种统一化的评价体系造成许多地方按照统一的套路发展经济，而不是因地制宜的制定与本地实际情况相契合的发展战略，最终无法促进当地经济与社会发展。

1.运用平衡记分卡构建政府绩效考核体系

平衡记分卡(The Balanced Scorecard，BSC)是一种着眼于组织发展战略有效性的管理理念和系统管理方法，它融合了战略管理、标杆管理以及平衡理念，是一种绩效评估工具。它是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰教授和复兴方案公司总裁戴维·诺顿于1991年共同开发的，最初是在企业当中被广泛运用，后来逐步推广到政府和非营利组织中。美国、英国、加拿大等发达国家以及不少发展中国家都开始将平衡计分卡引入到组织管理当中。

如图1所示，公共部门平衡计分卡以公共部门的使命和价值观为出发点，为了实现公共部门发展战略，从客户服务、财务、内部流程、学习与创新四个角度设置指标、标杆并制定实施措施。通过对四个角度层层分解，细化为不同的测量指标，再将不同指标的测量值进行汇总，科学的度量出公共部门政府绩效。文章基于以上四个维度，构建地方政府绩效考评体系。

（1）顾客服务角度

顾客服务角度评价政府绩效，主要考虑地方政府为社会创造的价值以及为社会创造的服务与公共基础设施，具体体现在：一是经济绩效。这类指标主要反映的是社会经济发展的最终结果，按照科学发展观的要求，包括GDP增长率、人均GDP指标、经营性国有资产增长率、国有企业利润增长率、劳动生产率指标、财政收入指标、服务业增加值占GDP比重等指标。二是社会绩效。该类指标反映的是政府工作对于社会发展的贡献程度，包括收入差距水平、恩格尔系数、城镇实际失业率、社会事业性支出占财政支出的比例、社会保障覆盖率、公民满意度等指标。三是文化绩效。评价地方政府绩效的文化类指标主要反映政府工作对于文化发展和公民受教育程度提高所作出的贡献，具体包括人均受教育程度、义务教育实现程度等指标。四是环境绩效。顾客服务角度绩效的评价体现为经济建设对资源的消耗度及环境承受度的评估，包括空气污染指数、农村自来水使用率、资源消耗率、人口自然增长率等指标。

（2）内部流程角度

当前地方政府存在机构臃肿、冗员众多、行政审批环节繁琐等弊病，严重影响行政绩效。地方政府应借鉴企业流程改造理论(BPR)，对政府行政工作从效率和效果角度出发，降低行政成本，提高行政绩效。具体体现在：一是深化行政机构改革，精简行政机构，切实转变政府职能，改进审批形式，可通过行政审批效率指标、行政人员占总人口的比重等指标反映。二是提高电子化办公水平，积极引进先进办公技术，实现电子化办公和无纸化办公，提高地方政府工作效率，具体指标为电子政务指标等。三是加快行政法治建设，坚持依法从政，提高行政人员的守法意识；通过各种激励手段约束公务人员的政务行为，提高政务透明度。具体指标包括公务员激励约束机制建设状况、政务透明度、公民评议状况、腐败案件涉案人数占行政人员比率等。

（3）学习与创新角度

地方政府内部应构建学习型组织，创建一种弥漫于整个组织的学习氛围，提高行政人员接受新事物的意识与能力。同时积极鼓励政务创新，吸纳国内外先进的政务管理经验，提升地方政府的行政工作绩效。具体学习内容包含党的先进思想，树立科学价值观；先进的科学技术，提高行政人员的技术水平和创新水平。反映学习与创新程度的指标主要包括地方市场经济秩序完善程度、企业满意度、公务员能力建设、行政人员本科以上学历者所占比例等。

（4）财务角度

这一标准主要体现在政府部门应遵循科学发展观原则，本着花小钱办大事的思想，在追求高绩效的同时降低经济消耗成本，尽可能以较小的人力、物力、财力投入提供既定数量和质量的公共产品和社会服务。地方政府部门应树立浓厚的经济成本节约意识，创建节约型和谐社会。财务角度绩效考核指标具体包括行政经费占财政支出的比重等指标。

2.确定指标标准与计分方法

要正确评价政府绩效，除了构建科学的评价体系外，还必须对各项指标进行量化处理，要求对定性指标通过专家意见法（德尔菲法）和DEMATEL模型等定性定量分析方法进行五级分类处理，对数据性指标作标准化处理。具体流程如下：

（1）确定指标评价标准

编制指标评价方法应从两个维度着手：一是从社会需求的角度出发，综合考虑公众对政府工作的要求与期望；另一个是从指标本身的性质出发，注重其科学性、客观性和规律性。此外，绩效考核指标还应根据不同时期不同地区政府工作的重点进行调整，保证考核指标与政府工作的契合性。

（2）数据处理

第一，运用DEMATEL模型确定指标权重。数据处理方面可以利用DEMATEL（决策试验和评价实验室）方法，它是一种利用图论理论，通过矩阵构图来研究复杂问题的系统因素法。

假设系统为F={A，B，C，D}，在充分收集信息的基础上，确定各影响因素之间的关系，构造有向图，并用数字0、1、2、3等在射线上表示各因素之间关系的强弱，数字越小相关性越低，如0代表不相关，1代表弱相关，2代表中度相关，3代表强相关，见图3。

将有向图的内容用矩阵的形式表示出来，得到直接关系矩阵Y，矩阵内的元素为yij，用以表示要素间关系的强弱。即：

按照该理论，文章选取顾客服务角度、内部流程角度、学习与创新角度和财务角度四大角度的九个因素指标，如表1所示。

接着，根据德尔菲法确定不同因素间两两直接影响关系，建立直接影响矩阵。矩阵表示的是9个因素之间的定量关系，考虑各因素之间的影响性，定义为：若Di对Dj有直接影响，则数值为1，无直接影响，则数值为0。因素间直接矩阵表示为：

对直接关系矩阵进行标准化处理，即计算直接关系矩阵Y各行数值之和，找出最大值，用直接关系矩阵中的各要素值除以最大值。则可以表示为：

标准化处理后，得到矩阵X：

要考察系统内部的相关关系，需要运用公式(4)进行综合性处理，求出综合相关矩阵T：

最后计算综合影响矩阵T中各元素的影响度、被影响度、中心度和原因度。其中，tij表示因素i给因素j带来的直接和间接影响。T矩阵的每行元素之和Hi为该行对应元素对其它所有元素的综合影响值，即影响度越大说明越重要：

T矩阵的每列元素之和Lj为该列对应元素受其它所有元素的综合影响值，即被影响度越大表示其在系统中越重要。

T矩阵中每个元素的影响度与被影响度之和为该元素的中心度Zij，该值越大表明该元素在系统中的作用越大，即越重要：

T矩阵中每个元素的影响度与被影响度之差为该元素的原因度Cij，若原因度大于0，表示该元素对别的元素影响大，为原因因素；若小于0，则表明该元素受其它元素影响大，为结果因素。

因此，对直接矩阵D进行标准化处理后，再转化为综合矩阵T，如图4所示。

对综合矩阵T各行各列求和，得到该行和该列对应因素的影响度Hi和被影响度Lj，对T矩阵中每个元素的影响度与被影响度求和可得各因素中心度 Zij，对T矩阵中每个元素的影响度与被影响度求差可得各因素原因度Cij，如表2所示。

经过对各因素综合相关关系分析比较发现，D5、D1和D3的中心度最大，超过6，分别是6.655273、6.229487和6.054668，说明行政改革绩效、经济绩效和文化绩效在政府绩效评估系统中的作用较大；通过原因度分析，不难发现经济因素、环境因素和法制因素为结果因素（原因度为负值），其它指标为原因因素（原因度为正值）。即可以解释为社会绩效、文化绩效、环境绩效、电子政务、学习与创新以及行政支出比重六个因素会对地方政府的经济绩效、环境绩效和法制绩效产生影响。综上，地方政府应从当地政治经济及环境实际出发，综合考虑各因素影响度、被影响度、中心度和原因度，为各绩效评估指标赋予相应的权重。

第二，确定指标标准值。对于定性指标，如政务透明度等指标，可通过德尔菲法进行数据收集，也可以通过问卷调查的方式向社会大众征集数据。收集来的定性数据与参照指标对比后按照一定的标准划分为五级处理，如A表示很好，B表示较好，C表示中等，D表示较差，E表示差。

定量指标的收集应以各省、县市为空间区域范围，收集各项统计资料，然后将各数据与标准值（一般为最优值或最差值）做标准化处理，如收集到的某市各项资料为X1、X2、X3、X4…Xn，将其分别与参照值X0进行对比，从而确定各个指标的标准值，即标准值为：

（3）计分方法

指标的计分方法是将每项指标的标准值乘以其权重，然后将每项指标分值加总形成全部指标的考核评价结果。表示为：

我国地方政府绩效考核体系的构建对于转变政府职能，实现政企分开、政市分离，提高政府工作绩效能起到巨大的推动作用。此外，为落实科学发展观，建立正确的绩效观，也需要从社会需求和政府职能健全的角度去构建绩效考核体系。文章利用平衡计分卡的方法，从政府部门的使命和战略入手构建政府绩效考核指标体系。首先，选取了顾客服务、内部流程、学习与创新、财务四个角度进行指标设置。其次，确定指标标准，认为指标评价方法的编制需从社会需求和指标本身性质两个维度考虑。社会需求维度主要是公众对政府工作的要求与期望；指标本身性质维度则注重指标的科学性、客观性和规律性。此外，绩效考核指标还应该与不同时期、不同地区政府工作的重点相适应，确保考核指标的设定与政府使命的契合性。再次，确定计分方法。其一，采用DEMATEL模型确定指标权重，选取经济绩效、社会绩效、文化绩效、环境绩效、行政改革、电子政务、行政法治建设、学习与创新以及行政支出比重九个因素指标，运用德尔菲法构建直接影响矩阵，通过对直接影响矩阵的标准化处理和计算推导，认为社会绩效、文化绩效、环境绩效、电子政务、学习与创新以及行政支出比重六个因素会对地方政府的经济绩效、环境绩效和法制绩效产生影响。因此，地方政府应从当地政治经济与环境实际出发，综合考虑各因素影响度、被影响度、中心度和原因度，为各绩效评估指标赋予相应的权重。其二，确定各项指标的标准值。定性指标可以采取德尔菲法和问卷调查法等定性方法进行数据的收集和整理；定量指标则需要收集地域范围内的统计数据，并对数据做标准化处理。最后，进行政府绩效考核得分汇总，评价政府绩效。所采用的计分方法是将每项指标的标准值乘以其权重，再将每项指标分值加总形成全部指标的考核评价结果，据此做出政府绩效评价。

文章利用平衡计分卡、DEMATEL模型和德尔菲法构建了较为科学的地方政府绩效考核体系，取得了初步的成效，但从整体来看，本研究尚处于起步阶段，所创建的考核体系还需进一步实践和改进。

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