浅谈城乡建设用地增减挂钩项目建设常见问

题及对策

摘要：随着经济建设的不断发展，各个行业对建设用地的需求越来越大，为了解决城乡建设

用地问题，增减挂钩是探索解决该问题的有效途径。在城乡建设用地增减挂钩项目野外踏勘

中，需要调查项目区涉及行政区的基本情况，主要包含拆旧地块的位置、大小，户数、人口

以及每户拆迁的房屋结构等。鉴于此，文章结合笔者多年工作经验，对城乡建设用地增减挂

钩项目建设常见问题及对策提出了一些建议，仅供参考。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；建设常见问题；对策

引言

在新型城镇化、工业化不断推进的过程中，城镇发展和耕地保护的矛盾日渐突显。城乡

建设用地增减挂钩政策无疑是解决这一矛盾的创新性制度，在实施中带来正向绩效的同时，

仍存在一些问题。各级政府要高度重视，调动全社会参与积极性，将各方利益统一起来，完

善城乡建设用地增减挂钩政策，以达到优化城乡建设用地结构，提高土地集约利用水平的目

标。

1、建设用地增减挂钩的概述

建设用地增减挂钩项目主要是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农

村建设用地地块（即拆旧地块）和准备用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成

建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区

内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降

低，城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村

建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。文中主要讨

论奥维互动地图在城乡建设用地增减挂钩项目前期野外踏勘中的应用。

2、城乡建设用地增减挂钩项目建设常见问题

2.1 拆迁难度大，影响项目验收

自增减挂钩工作实施以来，拆旧复垦区一直按照“搬迁量少、搬迁成本低、复垦整理容

易、增加耕地面积多”的原则进行。随着工作的不断深入，这种地块越来越少，拆旧空间越

来越小，拆迁任务越来越重，拆旧成本越来越高，实施难度越来越大。很多方案前期设计不

合理，通过土地利用现状库、土地利用总体规划库和影像库选取拆旧区范围，调研工作不扎

实、不到位，甚至没有去实地调研，对农民意愿缺乏了解，导致实施过程中出现农户不愿搬

迁，拆旧区部分地块无法拆除的情况，影响了整个项目的验收。

2.2 利用增减挂钩政策解决违法建设用地

城乡建设用地增减挂钩政策最初的设计目的，是为了在推动社会主义新农村建设、改善

农村居住环境的同时，利用农村居民点复垦获得的额外建设用地指标解决城镇建设发展的需

求。但是，有些规划方案建新安置区图数量非常多，且分布零散，而拆旧区地块相对较少，

更为集中。部分地方政府将增减挂钩政策作为解决历年来违法建设用地的一种手段，违背了

这一政策的初衷。

2.3 没在相关的法律法规进行制约

增减挂钩政策还没有全方位的实行，所以其相关的法律体系不够健全，面对着很多风险

与挑战，意图不轨者容易钻空子。另外，在收入分配上也存在着诸多的不足，使农民的权益

受损。所以，对此政策后续面临的情况应多加以分析，不断完善此政策的保障制度。

3、城乡建设用地增减挂钩项目建设常见问题的对策

3.1 有关城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路

现阶段，我国的挂钩制度存在的问题就是运行成本以及交易成本高，在对挂钩指标进行

使用时，指标配置的优势不足，导致指标的使用并不能够带来很大的经济效益。因此城乡建

设用地增减挂钩制度的创新思路应该着手于减少制度的运行成本以及交易成本，提高挂钩指

标的经济效益。对于挂钩制度创新的要求主要分为3 个方面：（1）要严格规范指标生产，

坚决不允许项目的整拆以及整建。利用土地制度来让农村居民对闲置的土地好好利用，提高

土地利用效率。尽可能地将拆旧建新的成本降低，前提是要保障工程的质量。（2）致力于

解决挂钩跨区配置，意思就是促进区域间的合作交流，有效地保障挂钩指标的供给以及需

求。（3）尽可能将挂钩制度进行改善，在土地制度的帮助下，来对农村建设用地退出程序

以及补偿资金的支付等。

3.2 建立挂钩指标的交易制度

现在的挂钩制度中的挂钩指标模式太过僵化，造成了挂钩指标的经济效益非常低。但是

挂钩交易就可以有效解决这一个问题，减少挂钩指标供需不匹配以及资金紧缺方面的问题。

挂钩指标供给一方可以通过提前将挂钩指标进行发放来提高挂钩指标的经济效益，同时还可

以将资金准备充足，减少挂钩财政方面的风险。挂钩指标需求的一方可以通过挂钩指标交易

获得土地重建的权利，从而进一步促进城镇化的发展。现在，大部分的地区在建立挂钩指标

的交易制度方面有了很大的成效，其关键就是对挂钩指标进行合理的分配，保障挂钩指标可

以实现其最大经济效益，更好地促进城镇化的发展，实现城乡土地挂钩制度的创新。

3.3 加大失房农民的就业帮扶力度

在开展城乡建设用地增减挂钩工作时，应密切关注被拆迁人员就业、生活问题。通过开

展社会技能培训与就业指导，强化对失房农民的就业帮扶，提升村民对拆迁、搬迁工作的认

知与响应度。针对城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区往往涉及范围较大、涉及人数较多的现

实情况，应避免集中外迁，采取逐步引导、分流帮扶的措施，满足外迁人员充分就业的需

求。同时，应加大对外迁人员的就业技能培训，提升其就业适应能力，使其能够在短时间内

满足城市就业岗位的要求。

3.4 逐渐推进农村规划

科学、合理的土地整治专项规划是开展城乡建设用地增减挂钩工作的重要指导。在编制

规划前，应通过实地考察充分了解目标区域的自然地理环境和社会经济发展程度，加大对规

划对象的认识，并按照生产、生活以及生态用地等作为划分依据，将目标区域细化分解。同

时，应采集建立项目的数量、规模和分布等方面的数据，整理形成土地整理复垦开发项目数

据库，确定每一项工作开展的时间节点与截止日期，提升项目实施的科学性。

3.5 建立健全相关法律法规

针对目前我国城乡建设用地增减挂钩工作方面法律法规尚未健全的现实情况，为进一步

规范土地流转、置换的秩序，落实农村集体建设用地所有权、使用权的确权发证，应建立健

全物权法等法律法规，切实做到有法可依。与此同时，应完善耕地质量保护及管理与建设方

面的法律法规，规范城乡建设用地的运行模式。

3.6 政策实施前进行用地调查

在政策实施之前，应先到村子里挨家挨户进行调查，了解每宗地的具体情况，包括结构

构造、土质等。还需了解每户土地受益者的需求，尽可能的征求到大家的意见，顺利地实现

“占补平衡”。同时还应做好宣传工作，让更多的农民了解到该政策的优势，可以给村民带

来哪些好处和收益。

结束语

综上所述，应合理的利用“增减挂钩”政策，集约节约合理地利用耕地，保护耕地，不

断扩大农村的耕地面积量，促进城乡经济之间的不断发展。挂钩政策是在土地用途管制制度

下出台的，也是“占补平衡”的外延，这有利于城市农村之间的统筹发展，同时还推动着新

农村的建设，有利于脱贫攻坚，保护了耕地资源，提高了农用耕地与建设用地之间的集约利

用。因此，在增减挂钩项目的实行中，要更合理地依据实际用地情况，实际的土质情况，构

建完整严格的保障体系，推动城乡建设用地快速高质量的发展。

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