对比分析国内与世行贷款项目环境监理
张淑萍;郑敏
【摘 要】目前,我国建设项目环境监理总体尚处于试点阶段,对其定位、作用和范围还不够明确,相关管理制度还不够完善.以世行贷款优惠紧急贷款四川省城镇基础设施灾后恢复重建项目为例,介绍世行贷款项目环境监理工作内容.通过对比世行项目环境监理与国内项目环境监理的区别,指出世行贷款项目在环境监理工作依据、监理过程中的环境质量监测、世行对业主的监督等方面所表现出的优点,以期为我国类似项目环境监理提供借鉴.
【期刊名称】《四川环境》
【年(卷),期】2014(033)006
【总页数】4页(P141-144)
【关键词】世行贷款项目;环境监理;管理制度
【作 者】张淑萍;郑敏
【作者单位】西南交通大学地球科学与环境工程学院,成都610031;中铁二院工程集团有限责任公司环境工程研究院,成都610031
【正文语种】中 文
【中图分类】X196
1981年，中国接受第一笔世行贷款。世行贷款项目与国内项目之间的差异性，引发我们思考进而改进固有方式。从1972年～1989年间，世行在全球项目推进过程中，所面临环境方面的挑战，与我国目前环境领域所面临的困难类似。世行在其间所采取的应对措施、政策调整值得我们学习。而如同时间所证明的，随着中国的经济发展，环境和社会的发展压力随之显现，环境影响评价已然成为具有一票否决权，被各方重点关注和终生追责的重要评估;社会稳定风险评价成为重大项目审批中不可或缺的一部分。而上述两点已是世行在项目评估中实施多年的准则。除上述两点外，世行实施的环境外部监测 (同我国的环境监理)也值得借鉴，本文通过对比分析我国目前正在试点实施的环境监理与世行环境外部监测，指出世行项目环境管理模式具有的特点，以期为我国类似项目环境监理提供借鉴。
1 国内环境监理现状
长期以来，我国对建设项目实行环境影响评价和“三同时”两项制度，对于控制新污染的发生取得了积极的效果。然而，现行的建设项目环境管理模式主要是针对项目环评报告的审批及工程验收阶段的管理，项目这种管理模式对工业污染型的建设项目是可行的、有效的。但是在铁路、公路、水利、石油开发及管线建设等工程中，其生态影响开始于勘探、选线，发生在施工筹建期、建设期，而在竣工验收时，许多生态破坏早已发生，诸如自然保护区、生态功能保护区、景观破坏等环境影响已不可逆转［1］。
为此，国家环境保护总局、铁道部、交通部、水利部等有关部门于2002年10月联合下发《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》，在13个大型生态类工程中进行环境监理的试点，希望摸索出一条适合我国国情的环境监理模式，逐步使建设项目施工期工程环境监理制度化，并在全国范围内实施［2］。近年来，许多地区在建设项目环境监理方面开展了富有成效的探索工作，但建设项目环境监理总体尚处于试点阶段，对其定位、作用和范围还不够明确，相关管理制度和技术规范体系还不够完善［3］。
2 WERP项目背景
2008年汶川地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。震级达到了里氏8.0级，最大烈度达到11度，并带来滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害，地震波及四川、甘肃、陕西、重庆、云南等地。地震导致城乡居民住房、学校和医院等公共服务设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等基础设施系统大面积瘫痪，生态环境遭到严重破坏。为帮助地震灾区人民开展灾后恢复重建工作，根据国务院《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，中国政府取得了世界银行优惠紧急贷款7.1亿美元，用于四川和甘肃两省的灾后恢复重建，其中4.5亿用于四川省城镇基础设施灾后重建项目 (以下简称“WERP项目”)。
WERP项目共分两个批次实施，第一批次项目使用世行贷款2.08亿美元，用于受灾城镇基础设施的恢复重建，;第二批次项目使用世行贷款2.42亿美元，用于受灾城镇基础设施的新建;项目分布在四川省绵阳、广元、南充、巴中和雅安5市(详见图1)，项目内容包括:道路、桥梁、供水、污水及排水系统、市政固体废物收集和处置、防洪、护坡和固坡、以及河道恢复。
图1 WERP各项目城市在四川省的区域位置Fig.1 Locations of WERP cities in Sichuan Province
为了有效消除或缓解项目建设与运营阶段的不利环境影响，确保项目的顺利实施，根据世行的相关要求，四川灾后重建世行贷款城镇市政基础设施项目的所有子项目都编制了相应的环境管理计划。为了确保上述计划在项目建设和运行过程中得到全面有效的实施，除由地方项目实施单位负责直接落实相关环境监测工作和环境缓解措施之外，世行还要求委托经验丰富的独立第三方——环境咨询顾问开展环境外部监测、管理、培训工作。
3 WERP项目环境外部监测工作内容
根据WERP项目环境管理计划及任务大纲的要求，该项目环境监理的工作主要包括以下4项内容，详见下表。
4 WERP项目与国内环境监理对比
4.1 环境监理的依据——环境管理计划
国内开展环境监理的主要依据为项目的环境影响评价文件及环评批复［4］，与国内项目开展项目不同，世行贷款项目开展环境监理工作的依据主要为项目环境管理计划。世行贷款项目生命周期可以概括为项目识别、项目准备、项目评估、谈判与执董会审批、项目实施与监督检查及项目后评价6个阶段，见图2。在项目识别阶段就需要根据项目类型、位置、敏感度和规模以及潜在的环境影响特性将世行项目划分为A类、B类、C类［5］。其中C类项目对环境的不良影响很小或没有影响，环境筛选后，C类项目不需要进行下一步的环境评价。A类及B类项目除编制环境影响评价文件外，还需要编制环境管理计划。
表 WERP项目环境外部监测工作内容Tab.Work Contents of External Environmental Monitoring of WERP序号 工作内容具体内容1监督和评估业主及承包商对环境影响报告中的各项环保措施及环评批复意见中的有关环保要求的落实情况，以及环境管理计划的执行情况①监督和评价业主及承包商的环境管理机构设置和人员落实情况;②监督和检查承包商对环境管理计划的落实情况;③向承包商收集《施工项目环境月报》等相关资料;④向承包商收集项目的环境监测报告及数据，回顾和检查各子项目环境监测计划的落实情况，并分析监测结果;⑤核实确定环境管理费用的落实情况。2 根据现场监测及承包商提供的环境监测数据评估环境缓解措施的实施效果①监督检查业主及承包商对环评报告中各项污染防治措施的落实情况;②监督检查工程施工建设过程中各种污染因子达到环境保护标准要求的情况;③发现存在或潜在的环境问题时及时报告业主，并提出整或防范改措;④走访项目业主、承包商、当地居民等项目相关方，并召开必要的现场会议，了解回顾该阶段的项目环境影响，分析这些影响是否在环评中得到了预测，并了解项目中已经采取的环境缓解措施的有效性。①根据世行和省项目办的相关要求，编写、汇总并提交环境监理报告 (季报、半年报、年报);②报告中应包括:业主及承包商环境管理机构和人员的情况;承包商对环境管理计划及环评报告的执行情况;项目所采取的环保措施落实情况、评价污染因子达到环境保护标准要求的情况;存在的环境问题及其整改措施:咨询顾问对业主和承包商的培训等内容。4 根据项目的实施情况，不定期对业主和承包商进行环保培训3 提供建设项目环境管监理报告(季报、半年报、年报)在项目开工前及实行过程中对业主和承包商进行环保培训，根据项目的特性，指导承包商制定相应的环境监测计划，确定监测频率及监测内容。
图2 世行项目周期及相应的环保文件Fig.2 The period of World Bank Project and the Corresponding EP Documents
而世行要求编制的环境管理计划则清楚的描述了项目(1)环境管理机制:清楚描述在项目设计、施工和运营阶段，环境管理的组织机构安排，明确项目各方 (各级项目办、项目业主单位、承包商、施工监理、环境监理)在环保上的职责和人员配置等方面的要求。(2)减缓措施:对应环境影响评价所确定的负面影响及其程度和范围，按照设计、施工和运营阶段，制定具体的、可操作的防治措施，并明确由谁来实施和监督。(3)环境监测:分别针对施工和运营阶段，制定具体环境监测方案，包括监测指标、取样地点、监测频率、监测费用和建议的监测机构等，以便落实。(4)培训计划:为加强参与各方实施项目环境管理计划的能力，应当制定环境培训计划，包含对业主、承包商、监理工程师等有针对性的具体培训内容、培训的组织安排以及预算。
WERP项目所编制的环境管理计划，与国内项目的环境影响评价文件相比，具备以下两点优势:首先，环境管理计划在项目准备阶段就明确了项目实施过程中的管理机构、经费等具体内容。克服了国内项目在项目准备阶段只编制环评报告而关键的污染控制等措施却分布在环评报告的各个章节的特点，为该项目在施工期与运营期消减措施的实施、环境管理和环境监测提供了一个行动准则与工作框架。其次，世行项目招标过程中，将环境管理计划作为招标文件的组成部分，进而作为合同的组成部分。将环境保护措施、环境监测等内容写入合同条款，可以更好地约束承包商在施工过程中采取环保措施，减缓施工活动对环境的影响。
4.2 WERP项目环境质量监测主体——承包商及环境监理单位
WERP项目在环境管理计划里面即明确了项目施工期及运营期的监测地点、监测频率、监测项目等内容。在项目招标阶段将上述内容作为招标文件的组成部分，明确了由承包商聘请具有资质的监测部门负责项目的监测。同时，在WERP项目环境监理招标文件的咨询顾问资质和业绩要求部分要求环境监理具有与拟从事的环境监测活动相适应的监测设施和设备。通过招标，最终确定西南交通大学和信息产业电子第十一设计研究院有限公司联营体为本项目的环境监理单位。环境监理单位进场后，积极开展工作，对于就项目施工期可能产生环境影响的地段实施的现状监测，共计106次。截止2013年10月，环境监理团队共对项目WERP项目所在地20余条河流断面，50多个大气环境监测点位，100多个噪声环境敏感点进行了取样及监测，共获取数据1000余个，环境质量达标率达到98%。WERP项目环境质量监测的开展为项目区域的环境改善提供了科学依据，环境监测的数据与指标不仅能反应项目实施过程中环境质量的变化情况，也为环境监理方对区域环境质量的控制起到了积极的引导作用，保障了区域生态环境恢复、工程环境污染控制和环境保护与管理工作的顺利开展。由各地区现状监测数据和地方环保局提供的环境监测报告表明项目施工区域内水环境质量、大气环境质量和声环境质量基本良好，所监测的项目均能满足相应标准的要求。
建议国内项目环境监理招标过程中，可以明确要求投标单位具备与拟从事的监测工作相适应的环境监测设备及人员，方便环境监理人员巡视过程中获取环境质量数据，通过定量的数据来判断施工活动对外环境的影响及所采取环保措施的有效程度。
4.3 WERP项目组织结构及管理模式——世行可对业主进行监督
国内项目环境监理模式中，通常为业主聘请环境监理单位对施工期承包商的行为进行监督，缺乏对业主的约束机制。在WERP项目中，世行项目团队及四川省项目办通过不定期的巡视现场、每周召开各监理方会议，不但可以对项目施工的进度、质量、投资进行监督，加强了各方的协同力度，并提升了监测效果的时效性和真实性，使问题得到及时解决。还可监督业主的环保行为，减小项目实施的社会及环境风险。
例如，在WERP第一批次三台子项目实施过程中，世行在现场检查中发现三台子项目垃圾中转站子项目的外环境发生变化。在项目的环评阶段，垃圾中转站周围的外环境相对简单，符合卫生防护距离的要求。在环评报告中设定了卫生防护距离及圈定卫生防护距离包络线图，提出卫生防护距离包络线覆盖范围用地的规划控制性、限制性要求。然而由于建设单位未将卫生防护距离包络线图及相应规划控制性、限制性要求提交城市规划主管部门和环境保护主管部门。在垃圾中转站周围新建了房地产项目。中转站的性质决定了它不会因其公共服务性而被周边民众所接受，因此在建的中转站运营后势必将面临较大的社会风险。因此根据世行代表团的要求，在省项目办的主持下，由省项目办代表、项目业主代表、设计单位代表、工程监理代表、环境监理代表，经过最终论证，项目将取消垃圾中转二、三站的建设。
5 结论
世行贷款项目环境监理模式在工作依据、环境质量监测及管理模式方面与国内项目相比具有优特点，国内项目在实施环境监理过程中可以借鉴世行环境监理模式，在项目准备阶段编制环境管理计划，并将其作为施工合同的组成部分，增加对承包商的约束效力;在环境监理招标过程中，要求环境监理单位具有与拟从事的环境监测活动相适应的监测设备及人员，可以与承包商聘请的具有资质的监测机构提供的监测数据相互印证，为监理提供依据;设施独立的第三方，对业主的行为进行监测等。
参考文献:
［1］ 程胜高，戴明新，安 琪.工程环境监理发展态势及其与环境评价关系［J］.环境科学与技术，2005，28(5):63-65.
［2］ 国家环境保护总局.关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知［Z］.国家环境保护总局，2002.
［3］ 环境保护部办公厅，关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知［Z］.国家环境保护部，2012.
［4］ 刘 了，欧阳峰.川东北天然气项目环境监理运行模式探讨［J］.中国石油和化工标准与质量，2011，(14):189-190.
［5］ 世界银行业务手册之安全环保政策 环境评价［Z］.世界银行，2002.
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