第十一章 行政监督
学习要点
一、行政监督的涵义和特点
行政监督是指党、国家机关、社会团体和人民群众依法对国家行政机关及其工作人员在行政管理过程中遵纪守法情况实施的监察和督导活动，它是一种法制监督。行政监督是行政管理机制的重要组成部分，是国家机器正常运转的一个不可缺少的环节。
行政监督具有以下特点：第一，行政监督主体的广泛性。根据宪法和法律的规定，我国行政监督的主体是中国共产党的各级组织、各级国家权力机关、各级国家审判机关、各级国家检察机关、各级国家行政机关及各种社会力量等。第二，行政监督对象的特定性。行政监督的对象是各级国家行政机关及其工作人员，更确切地说是行政组织及其工作人员的职务行为及行政行为。第三，行政监督的法制性。行政监督是一种法制监督。一方面，行政监督各主体所享有的监督权，都是法律所赋予的，一切监督活动都要依法进行；另一方面，实施行政监督时，无论是对行政活动合法性及合理性的监督，还是对行政人员遵守国家法律、法规、政府规章制度的监督，都表现为对其在行政活动中遵守法制情况的监督。
二、行政监督的种类
依据不同的标准，从不同的角度，可对行政监督作不同的分类。
第一，以行政监督的主体为标准，可分为党的监督、权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督和社会舆论的监督。
第二，以行政监督的系统关系为标准，可以分为内部监督和外部监督。
第三，以实施行政监督的时间为标准，可以分为事前监督、事中监督、事后监督。
第四，以行政监督的内容不同为标准，可以分为一般监督和专业监督。
第五，以监督主体同监督对象的关系的不同为标准，可以分为直接监督和间接监督。
第六，以监督的组织形式为标准，可以分为有组织的监督和无组织的监督。
由于标准和角度的不同，上述内容有交叉和重合，相互之间的关系、界限并不十分清楚，它们往往是错综复杂的相互补充的关系。
三、行政监督的原则
行政监督的原则是指行政监督应遵循的准则和指导思想。它对行政监督的实施起着指导和规范的作用。具体如下：
确定性原则。确定性原则是指监督机关的法律地位、监督职权、监督方式、监督范围、监督程序都必须是具体的、明确的。
公开性原则。公开性原则体现在两个方面：一是政府的各项行政活动要公开，管理和决策活动在法定范围内向社会公开。二是监督的公开。要求监督主体对政府的行政管理活动，实行公开的监督。
民主性原则。民主性原则是指要尽可能让更多的、更广泛的人民群众参与对政府行政管理的监督。
有效性原则。有效性原则是指监督要有效率和效果。
经常性原则。行政监督是一种持续的、不间断的，即经常性的监督。行政监督应当贯穿于行政管理的全部活动，即决策、组织、协调、执行等各个管理环节。
四、行政监督的作用和要求
（一）行政监督的作用
行政监督是实现控制的主要手段，是行政管理中不可缺少的重要环节，在国家政治制度中占有重要地位。行政监督具有如下作用：
预防作用。预防作用就是通过行政监督，预防行政管理的非法行为及错误行为的发生。
补救作用。补救作用是指对监督检查中发现的问题采取得力、妥当的措施，使由其所造成的损失得到弥补或减少到最小程度。
改进作用。改进作用就是通过对日常行政管理工作的监督，督促行政机关及其工作人员认真贯彻党的路线、方针、政策，严格执行国家的法律、法规和规章制度，依法办事，杜绝违反党和国家、人民利益的现象发生，通过对行政监督所揭露出的问题的处理，促使有关部门政府部门认真总结经验教训，不断改进行政管理工作方法，提高工作人员素质，提高行政效率。
（二）行政监督的要求
行政监督的要求包括以下几个方面：
第一，要提高对行政监督的必要性和重要性的认识，增强行政监督意识。
第二，要健全行政监督机构，加强行政监督人员队伍建设。
第三，要切实保障人大的最高权力，充分发挥人大的职能作用。
第四，要创造良好的工作环境，充分发挥人民群众的监督和制约作用。
五、一般行政监督及其分类
一般行政监督是指国家行政机关之间按照隶属关系和机关协作关系而产生的监督。它是行政机关内部的自我监督。主要是指行政上级和业务主管对行政下级和行政业务辖区所实施的监督。
一般行政监督可分为上下级之间的互相监督、主管监督和职能监督。
上下级之间的互相监督是指国家行政机关之间按照行政隶属关系自上而下、自下而上及横向交错所产生的监督。自上而下的监督是指上级行政机关对下级行政机关的监督。自下而上的监督是指下级行政机关及其工作人员对上级行政机关及其工作人员的监督。
主管监督是指各级行政机关的主管部门对其下属相应的工作部门的监督。
职能监督是指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行的监督。
六、法制监督的涵义、特点及分类
（一）法制监督的涵义
法制监督的涵义，通常有广义和狭义两种。广义上的法制监督是指国家机关、社会组织和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动的合法性所进行的监督。它包括国家监督和社会监督。狭义上的法制监督是指行政系统以外的立法、司法、检察机关依照权限和法定程序，对行政机关极其工作人员的行政管理活动的合法性所进行的监督。法制监督是一种外部监督。
（二）特点及分类
法制监督不同于其他监督，它具有显著的特点：
首先，法制监督具有国家意志性。法制监督是国家意志的充分体现，是按照国家意志实行的。
其次，法制监督具有国家权力性。法制监督是国家权力的重要组成部分，国家权力在法制监督方面主要通过立法权、司法权和检察权三种形式表现出来。
最后，法制监督具有国家强制性。法制监督是由法律赋予法制监督机构的国家权力性活动，对违反宪法和法律的行为所作出的监督决定具有强制性，监督决定的内容必须严格执行，不允许任何人以任何方式加以变更或违抗。
法制监督根据监督主体或监督内容的不同可分为立法监督、司法监督和检察监督。根据法制监督阶段的不同，可分为事前监督、日常监督和事后监督。
七、立法监督的涵义、内容和方式
（一）立法监督的涵义
立法监督是指国家的立法机关对行政实行的监督。在我国，立法监督是指各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。国家权力机关对国家行政机关及其工作人员的监督，最重要的是法制监督，即对各级政府及其工作人员的一切活动是否坚持依法办事进行的监督。
（二）立法监督的内容
我国立法机关对行政机关及其工作人员实施监督的主要内容有：
第一，实施宪法、法律和行政法规等的情况。
第二，执行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的情况。
第三，人民政府的行政法规、规章、决定、命令等有无同宪法和法律相抵触的情况。
第四，各级政府组成人员的重要人事任免是否符合法律程序的情况。
第五，办理代表议案、建议和批评意见的情况。
第六，贯彻执行党和国家的方针政策，以及立法机关的决议、决定情况。
第七，本级行政区域内国民经济和社会发展计划及其执行的情况。
第八，本级行政区域内财政预算及预算执行情况。
第九，重大行政措施实施情况。
第十，本级行政区域内群众普遍关心和反映强烈的问题。
（三）立法监督的方式主要有：
第一，改变或撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。
第二，听取和审议政府工作报告。
第三，审查和批准政府的国民经济计划和社会发展规划、财政预算决算、以及它们的执行情况的报告。
第四，对政府机关及其主要领导人提出质询和询问。
第五，视察和检查政府工作。
第六，组织对特定问题的调查。
第七，罢免或撤销有关人员职务。
第八，受理人民群众对行政机关及其工作人员的申诉、控告、检举和意见。
八、司法监督的涵义及人民法院受理行政案件的范围
司法监督是指国家司法机关依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员进行的监督。司法监督有广义和狭义两种，广义的司法监督是指法院和检察院对国家行政机关及其工作人员的监督。我们这里所讲的司法监督是就狭义而言的，狭义的司法监督是指法院通过对具体行政诉讼案件的审理和审判来实现对行政机关及其工作人员的监督。其具体方式主要有两种：（1）行使违宪审查权。（2）审理和判决行政诉讼案件。
根据行政诉讼法规定，我国人民法院受理行政案件的范围如下：
对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。
对限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。
认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的。
当事人申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。
当事人认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
当事人认为他（它）们依法不应承担某项义务，而行政机关硬是强加于他（它）们的，即认为行政机关违法要求履行义务的。
当事人认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
九、检察监督的涵义及其内容
检察监督是指检察机关对行政机关及其工作人员的监督。在我国，人民检察院是国家专门的法律监督机关。人民检察院对国家行政管理活动的监督主要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和其他犯罪案件所实行的监督。
检察监督包括法纪监督、侦察监督和监所监督等内容。
法纪监督。法纪监督是人民检察院依法进行对行政机关及其工作人员是否遵守法律实施的监督。法纪监督的管辖范围可以分为以下几个方面：（1）对国家工作人员的叛国、分裂国家和严重破坏国家政策、法律、法令、政令的重大犯罪案件实施的监督。（2）对贪污贿赂犯罪的监督。（3）对渎职犯罪的监督。（4）对侵犯公民人身权利、民主权利犯罪的监督。
侦察监督。侦察监督是人民检察院对公安机关（政府的一个职能部门）的侦察活动是否合法实施的监督。
监所监督是人民检察院对于刑事案件的判决裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实施的监督。
十、社会监督
社会监督是一种外部监督，是法制监督的一部分。社会监督是指各政党、各社会团体、公民、社会舆论等社会行为主体，依据法定的权力，对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动的合法性所进行的监督。
社会监督包括党政监督、社会团体监督、公民监督和社会舆论监督等。
十一、行政监察的涵义、特点与作用
行政监察是国家行政组织内专司监察职能的监察部门对其他行政机关及其工作人员实行的监督、纠举和惩罚活动。
行政监察有如下几个特点：
第一，行政监察由政府所属专司监察职能的监察机关实施。
第二，行政监察是范围广泛的综合性的行政监督。
第三，行政监察是一种经常性的具体的行政监督。
第四，行政监察机关享有国家赋予的权力，其监察对象是国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员。
行政监察的作用主要有两个方面：
一是通过监察活动，监察国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员的行为，保证其遵纪守法，廉洁奉公，促进和保证政府机关实现廉政。
二是通过监察活动，监察国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员，促进其不断改善和加强行政管理，提高行政效率，实现勤政。
十二、行政监察的权限与原则
（一）行政监察的权限
根据《行政监察法》规定，我国行政机关的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权。
1、检查权。即行政监察机关对监察对象贯彻实施国家政策、法律、法规以及决定、命令的情况进行检查。
2、调查权。即监察机关通过检查或群众举报或其他途径发现监察对象有违反行政纪律嫌疑而展开的调查活动。
3、建议权。即监察机关依照法律、法规规定的监察职责，在检查、调查的基础上，向被监察部门和被监察人员就其职责范围内的事项提出的具有一定行政法律约束力的建议。
4、决定权（处分权）。即监察机关依据法律、法规所规定的职权，根据检查、调查的结果，就一定事项向被监察部门和人员作出具有行政法律强制力的决定。
（二）行政监察的原则
根据《行政监察法》的有关规定，监察工作必须遵循以下基本原则：
第一，依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。
第二，实事求是，重证据，重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。
第三，教育与惩处相结合，监督检查与改进工作相结合。
第四，依靠群众。
十三、行政监察的形式
行政监察机关以下列的形式履行监察职责：
1、一般监察。根据监察计划定期或不定期地对被监察部门和人员贯彻执行国家法律、法规、政策以及决定、命令的情况进行检查。
2、专项检查。根据本级人民政府或者上级监察机关的决定，或者根据本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查。
3、立案调查。监察机关的办案方式主要有：主办、协办、催办、转办。
十四、审计监督的涵义、特点和种类
审计监督是指由独立的专职机构依照法律法规对被审计单位的财政收支活动、经济效益和遵守财经法纪情况进行审计和稽查，并作出评价，将审计结论通知被审计单位及其主管部门的一种专门活动。
审计监督是一种经济监督。它的主要目的是维护国家财政经济秩序，严肃财经纪律，加强经济管理，提高经济效益，为打击违法犯罪活动提供事实依据，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。
审计监督具有如下特点：
第一，审计监督的专职性。审计监督的专职性，是指审计监督是专司经济监督的，不兼负其他专业经济监督的主要特征。
第二，审计监督的独立性。审计监督的独立性是指审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三，审计监督范围的广泛性。审计监督的对象和所涉及到的内容的范围是非常广泛的。凡是具有经济责任关系的单位，包括政府机关、社会团体和企事业单位都是审计的对象，凡属经济活动需要验证真实性、合法性和效益性的事项，都是审计的内容。
审计监督的分类是按照不同的标准，将审计划分为不同类型。
第一，按照审计监督的内容与目的不同，可以划分为财政、财务审计，经济效益审计，财经法纪审计。
第二，审计按其实施时间不同，可分为事前审计、事中审计、事后审计。
第三，按审计组织方式的不同，可分为委托审计、联合审计、常驻审计、巡回审计、预告审计、和突击审计。
另外，按审计的范围、执行地点、是否定期进行又可分为全部审计、部分审计、专项审计；报送审计、就地审计；定期审计、不定期审计等。
十五、审计监督的作用、原则与方法
（一）审计监督的作用
审计监督的作用是指在审计实践中运用审计职能所产生的客观影响和实际效果。审计监督具有防护作用、评价作用、促进作用。
（二）审计监督的原则
审计监督的原则包括如下几个方面：
合法性原则。一切审计机关和审计工作人员的任何审计活动，必须依法进行。
独立性原则。坚持独立性原则，可以有效地防止行政机关、社会团体和个人的干涉，便于审计机关独立地行使审计监督权。
客观公正原则。审计人员在办理审计事项时，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。
建设性原则。审计机关和审计人员进行的每项审计活动必须对被审计单位的财务收支和其他经济活动有益，应是富有建设性的。
（三）审计监督的方法
审计监督的方法是审计人员为达到审计目的，完成审计任务所采取的各种具体手段的总称。审计监督方法包括一般方法和技术方法。
审计一般方法，是指审计人员在执行审计任务时为实现审计目标而采用的最基本的审计方法。
审计技术方法，是指一个审计项目在整个审计过程各阶段所应用的各种专门方法。在实际工作中，最常用的审计技术方法有以下几种：（1）审阅法；（2）核对法；（3）盘存法；（4）查询法；（5）查帐法；（6）分析方法。
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