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关于社区矫正工作者队伍建设的思考

时间：24-03-06 网友

关于社区矫正工作者队伍建设的思考——刘红霞

刘红霞

　　【内容提要】当前我国社区矫正经过试点进一步得到推广，并已经取得了阶段性的成果，但该制度还有许多需要改革和完善之处。本文笔者从社区矫正工作者队伍建设的角度，在分析我国社区矫正工作者队伍建设现状的基础上，指出我国社区矫正工作者应有社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员构成，并在此基础上对社区矫正工作者的准入资格、素质要求、培训、工作量以及待遇问题进行了初步的探索

　　【关键词】社区矫正工作者组建准入资格素质培训工作量待遇

一、我国社区矫正工作者队伍建设的现状

　　司法部2004年颁布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》规定：“社区矫正工作者应当由司法所工作人员、有关社会团体成员和社会志愿者组成”，“社区矫正工作志愿者应当具备下列条件：（一）拥护宪法，遵守法律、品行端正；（二）热爱社区矫正工作；（三）有一定的法律政策水平、文化素质和专业知识。”这一规定对社区矫正工作者队伍的组建以及社区矫正志愿者的任职条件作出了初步的设定。依此规定精神，各试点省市对社区矫正工作者队伍的建设也有了相应的规定和实践：

　　（一）北京的实践：

　　1．队伍组建。北京市试点根据专业矫正力量与社会矫正力量相结合的原则组建了社区矫正工作队伍。专业矫正力量由司法所干部和抽调的监狱警察组成；社区矫正力量主要是社会志愿者，包括专家、学者、知名人士、离退休干部、社区居委会成员、高等院校高年级学生、矫正对象的近亲属和所在单位人员等。

　　2．职责。依《中共北京市委政法委员会首都社会治安综合治理委员会关于开展社区矫正试点工作的意见》的规定，“司法所干部的职责：对矫正对象进行教育矫正，组织社会志愿者对矫正对象进行帮教，协调有关部门解决矫正对象在矫正过程中遇到的相关问题。”“监狱警察的职责：协助司法所干部开展对矫正对象的教育矫正工作，对矫正对象的认罪、学习等情况进行考核、提出奖惩建议。”

　　3．任职要求。北京试点要求作为社区矫正工作志愿者须热心于社区矫正工作，政治合格，有一定的政策理论水平；具有较高的文化素质或心理学、社会学、教育学、法学等方面的专业知识。

　　4．培训。北京试点为不断提高矫正工作水平，要求各级矫正组织对矫正工作人员和社会志愿者进行业务培训。

　　（二）上海的实践：

　　1．队伍组建。按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，上海市试点组建了由司法所、公安派出所工作人员、借调的监狱干警、社会工作者及社会志愿者组成的社区矫正工作者队伍。

　　2、职责。依《市司法局关于贯彻落实市委“构建预防和减少犯罪工作体系”的总体部署进一步推进社区矫正试点工作的意见》的规定，负责社区矫正工作的司法所工作人员的职责包括社区服刑人员的衔接工作、日常管理、帮困解难、与相关部门的协调、对社会工作者工作的评估、组织社会志愿者开展矫正工作等方面。而社会工作者的主要职责为：“1、社区服刑人员制定个性化矫正方案，经常与社区服刑人员联系沟通，掌握其思想、学习、工作、生活等情况，积累工作资料，做好案例分析；2、组织社区服刑人员的教育学习、公益劳动和技能培训等工作；3、掌握社区服刑人员的现实表现，为社区服刑人员的日常管理、司法奖惩及期满鉴定提供基本依据；4、帮助社区服刑人员和刑释解教人员解决心理、生活、就业等方面的实际问题或困难；5、做好社会志愿者的组建、管理和培训，指导他们开展工作。”

　　3．任职要求及培训。上海市出台的《上海市社区矫正工作者守则（试行）》第1条对社区矫正工作者的素质、资格等做了具体的规定，即：“社区矫正工作者应当热爱矫正事业，具有刻苦钻研、深入细致的工作作风，具有高度的社会责任感、良好的职业道德和崇高的职业精神。社区矫正工作者应当具有较强的法学、社会学、教育学、心理学等专业知识以及丰富的司法实践和社会实践经验，具有较强的组织和协调能力。”

　　此外，依《中共上海市委政法委员会关于推进“构建预防和减少工作体系”试点工作的意见》以及《关于社区矫正社会工作者招聘、辞职、辞退的暂行规定》对社会工作者的任职条件作了详细的规定，要求试点区要按照社工配备比例及职责，在市有关部门指导下，迅速组建职业化、专业化的社会工作者队伍。40-50%的社工向社会公开招聘；50-60%的社工从政法、教育、卫生等国家机关和事业单位在编人员中选聘。应聘者通过统一考试、面试和政审后择优聘用。应聘人员应具备以下条件：（1）拥护中国共产党的领导；（2）没有违法犯罪记录；（3）具有大专以上学历（社会学、社会工作、法学、心理学等专业，优先录取）；（4）能熟练操作计算机；（5）身体健康，年龄，男50岁（含）以下；女45岁（含）以下；（6）有上海市户籍。同时开展社会工作者上岗培训。社会工作者必须经过120小时的集中培训并经考核合格方可正式上岗。上岗培训视社工的专业背景不同，分别按法律知识和社会工作知识两大快集中授课，在通过集中讲座、模拟实训等形式进行合成训练，强化提高。

　　4．待遇。上海市社区矫正工作人员中，司法所、公安派出所的矫正工作人员享有公务员待遇；借调的监狱干警保留原单位的人事关系和工资待遇；社会工作者的工资为本科学历的每月2000元，专科学历每月1500元。

　　5．工作量。目前原则上按照1：50的比例安排社区矫正工作人员。实际是按照街道（乡镇）地域标准安排矫正工作人员，而没有考虑各街道社区服刑人员的数量差异，从而造成了各街道矫正工作人员工作量存在较大差异。

　　（三）江苏的实践：

　　1．队伍组建。依《江苏省社区矫正试点工作方案》规定，社区矫正工作者队伍由社区矫正工作者和社区矫正志愿者组成。社区矫正工作者是指司法所工作人员和社区公安民警（监狱民警）。社区矫正志愿者是指工作（居住）在社区内、热心于社区矫正工作的社会团体人员、社会服务人员、专家学者、离退休干部、教师、高校优秀学生、矫正对象的近亲属和原工作单位人员等。

　　2．职责。《江苏省社区矫正工作者职责（试行）》对社区矫正工作者的职责作了明确具体的规定。具体涉及矫正对象的衔接、教育矫正、日常管理、考核奖惩、组织社会志愿者开展矫正活动、帮困解难、心理矫正、组织公益劳动、开展社区矫正工作个案、加强各种矫正力量的配合等。

　　3．培训。为提高社区矫正工作人员的工作技能和水平，要求社区矫正工作机构定期对社区矫正工作者和社会志愿者进行培训，

　　（四）浙江的实践：

　　1．队伍组建。浙江省按照“职业化、专业化、社会化”的要求，逐步建立一支由专业社区矫正工作者和社会志愿者相结合的社区矫正工作队伍。专业社区矫正工作者应是从事社区矫正工作的国家公职人员，主要包括从事社区矫正工作的司法所工作人员、公安派出所民警及四级社区矫正组织中从事社区矫正工作的公职人员。社会志愿者是指愿意参与社区矫正工作，并经社区矫正组织批准和培训的非专职矫正工作人员，主要包括专家学者、知名人士、离退休干部、高等院校高年级学生、村（居）社区干部等。

　　2．任职要求及培训。要求加强专业矫正工作者队伍建设，选派政治坚定、业务素质较高的同志从事社区矫正工作。基层司法所必须保证有专人负责社区矫正工作。此外，为确保社区矫正工作的质量，要求各级社区矫正组织特别是县级社区矫正组织，要建立社区矫正工作者的学习培训制度，采取多种形式对专业社区矫正工作者和社会志愿者进行业务培训。

二、对我国社区矫正工作者队伍建设现状的分析

　　从上述各试点的情况可以看出，各试点已经认识到了社区矫正工作者队伍的建设对矫正质量的提高起着至关重要的作用，因而都对社区矫正队伍建设作了一定的探索，包括社区矫正工作者队伍的组建、准入资格、素质要求、职责权限、培训等都作了初步有益的探索，从而为实现矫正效果提供了相应的保障。然而，这些探索一方面还处于比较低的层面，还很不成熟，难以适应社区矫正的发展；另一方面，也存在某些偏差。具体而言表现在：

　　（一）社区矫正工作者队伍的组建存在不尽合理之处

　　由上可见，各试点都依据“专业矫正力量和社会矫正力量相结合”的原则组建了社区矫正队伍，但在具体构成上存在差异。具体而言，因依现行法律规定，公安机关是执法主体，而“两院两部”《通知》中确定的工作主体为司法所。因此，各试点的专业矫正力量均包括司法所、公安派出所的工作人员。社会矫正力量主要是社会志愿者。不同之处在于，有些试点认识到了社区矫正与监禁矫正同属于对罪犯的矫正，二者有相通之处，因此在试点早期从监狱系统借调了部分监狱干警，充实到社区矫正队伍中来。如上海市试点初期，上海市监狱系统抽调了一批优秀的干警，经过短期培训，参与到社区矫正中来，发挥了重要作用。另外，在是否有社会团体的参与上也有所不同，有些试点目前尚未吸纳社会团体成员的参与，而有些试点社会团体成员已经成为社区矫正的主要工作力量。如上海市为开展社区矫正而专门成立了社会团体—上海市新航社区服务总站，它领导着400多人的从事社区矫正的社会工作者，这些社会工作者承担全市社区服刑人员的管理。北京各试点区（县）也相继成立了“阳光社区矫正服务中心”这一社会团体，从而社会团体成员也成为北京社区矫正的一支重要力量。

　　为什么各试点存在上述差异呢？是条件不成熟，还是认识上有差别？当然，试点阶段，对于矫正队伍的组建存在不同的模式是必然的，因为只有对不同的模式进行比较、鉴别、区分优劣，才能最终确定一种合理的、适合我国国情的模式。然而，问题在于，尽管是试点阶段，我们也应进行充分的论证。当前的矫正队伍组建很大程度上是借鉴国外经验的结果，而我们并没有去深思我国现实状况下，开展社区矫正，提高社区矫正质量，实现社区矫正的目的，究竟哪些矫正人员是必需的，队伍组建的根据在哪里，这是我们组建社区矫正队伍的前提。

　　（二）各类矫正力量职责划分不明

　　各试点大多对司法所工作人员的职责作了明确具体的规定，而对于其他矫正力量如社会团体成员、社会志愿者的职责或者规定不尽合理，或者没有作出相应的规定。以上海为例，如前所述，社会工作者已经成为社区矫正的主要工作力量。而依相关规定，司法所作为工作主体，应负责社区矫正的日常管理工作。这样，在矫正实践中，二者就处于了一种尴尬的境地，尽管依官方观点，司法所对于社会工作者的矫正工作起业务指导的作用，但实际上，社会工作者几乎承担了所有的具体矫正工作。这使得他们的工作量大大加重，一方面使他们无法将自己的分内之事落到实处，另一方面由于工作量与收入的不平衡，使他们产生不满情绪，影响了工作的积极性，从而导致难以实现社区矫正的目的。

　　之所以出现这种状况，一是因为社区矫正的决策机构对该问题的认识不够，表现在《市司法局关于贯彻落实市委“构建预防和减少犯罪工作体系”的总体部署进一步推进社区矫正试点工作的意见》中关于司法所工作人员主要职责的规定，与社会工作者主要职责的规定基本相同，没有明确的职责划分，这样就使得二者的职责划分缺乏法律依据。此外，矫正工作的领导者对该问题也缺乏清晰的认识，有的领导表示“司法所和社工我们是一家人，谁多干点，谁少干点，都没有关系”。孰不知，没有明确的职责划分，就难以调动起工作者的积极性，也就不可能实现工作的效率，何谈实现矫正效果？

　　（三）社区矫正工作者队伍整体素质令人堪忧

　　从各试点的情况看，其专业矫正人员一般包括司法所、公安派出所的工作人员、监狱抽调的干警，他们是为了适应开展社区矫正工作的需要从其他部门（或工作岗位）“转岗”而来，尽管同属司法系统，也有一定的法律知识，但由于他们大多年龄偏大、学历偏低，普遍缺乏基本的刑事执法以及社会工作专业知识和经验，思想观念也难以适应社区矫正的价值理念，因此并不具备从事社区矫正工作的专业素养。尽管上岗前他们也经过了短期的培训，如北京的社区矫正工作者经过3个月的培训，上海的社区矫正工作者经过1个半月的培训，但这种短期培训也仅仅是为了应付社区矫正工作的需要而进行的“临阵磨枪”，这样培养出来的社区矫正工作者显然难以胜任专业性、法律性很强的社区矫正工作。

　　此外，从事社区矫正的社会团体成员的素质也不尽人意。以上海为例，据悉，要想成为专门的社区矫正社会工作者，应聘人员只要具有大专以上学历，熟练操作计算机，无犯罪记录，身体、年龄符合要求，有上海市户口，就可以报名应聘社区矫正社工，然后参加以社会工作和法律的基础知识为内容的笔试，笔试合格，参加面试和政审，然后再经过120小时的岗前培训，就可持证上岗了。可见，从事社区矫正的社会工作者可以说没有专业方面的要求，只是社会学、社会工作、法学、心理学等专业的优先录取，这一附加要求在市场经济的今天显得苍白无力。而且，据笔者调研，所谓的笔试，其内容也只是社会工作和法律方面常识性的知识，没有学过相关专业的人经过一周左右的研读完全可以通过，而面试当前也被赋予了很多“人性化”的色彩。试想，通过这样的选拔程序挑选出来的社区矫正社工去从事专业性、法律性很强的社区矫正工作，如何能够胜任。当前矫正实践中出现的矫正对象脱管、漏管等现象也论证了这一点。

　　可见，当前社区矫正工作者队伍的整体素质与社区矫正工作的内在要求存在很大的差距，急需提高和整合。

　　（四）社区矫正工作者工作量分配不合理

　　所谓工作量，是通过分配给每个矫正工作人员的案件量来衡量的。①当前我国的社区矫正具有很强的地域性，矫正工作部门的设置是以地域划分为基础的，基层社区矫正工作部门设在各街道（乡镇）。同时，社区服刑人员的服刑地为其户籍所在地，原则上必须要到其户籍所在地的街道（乡镇）接受社区矫正。很显然，各街道（乡镇）服刑人员的多少是一个客观事实，是我们无法控制的。而我们在配备社区矫正工作人员时，并未充分考虑各街道服刑人员数量存在差异这一客观事实，而只是按照区域划分，一般一个街道（乡镇）的司法所（科）配备一名社区矫正工作人员。上海试点街道中从事社区矫正的社会工作者也是以区域划分为标准进行分配。这种分配标准显然存在明显的不合理性，必然导致不同街道（乡镇）的社区矫正工作者工作量的严重不平衡，最终也必然影响矫正工作质量及矫正工作者的工作积极性。

　　此外，有些试点具体确定了社区矫正工作人员的工作量，如上海试点规定按照1：50的比例配备矫正工作人员，然而，这一配备比例显然没有经过充分的论证，试点初期也是不可能达到的。据笔者调研，矫正实践中一般是每个矫正工作者管理10—20个的社区服刑人员。即使是这样，由于矫正工作者往往为了应付一些形式工作而感到力不从心。

　　当然，单纯依据每个矫正工作人员管理的服刑人员的多少来判断工作量还是比较初级的模式，随着社区矫正的不断成熟，科学、系统的管理制度的设立，社区矫正工作量的分配也将逐步走向科学。

　　（五）社区矫正工作者的待遇难以保障（志愿者）

　　保证社区矫正工作者享有与其工作强度成正比的待遇是使他们安心工作，保持工作热情的前提。据悉，当前试点中，专业矫正人员中的公安派出所人员以及监狱抽调的干警一般是保持原工作单位的人事关系和工资待遇，这部分享受国家公务员待遇的社区矫正工作人员可以说是得到了相应保障的。此外，由于司法行政机关被确定为社区矫正的工作主体，基层司法所具体负责社区服刑人员的管理，从而基层司法所的建设当前受到普遍重视，在对基层司法所人员扩编的同时，工作人员的待遇也得到了相应的重视，一般要求基层司法所工作人员应享有与所在乡镇、街道同职级人员一样同样的福利待遇,并享受政法专项津贴。可见司法所人员的待遇也得到了相应的保障。而与此相对的是，政府工作人员以外的专门从事社区矫正的工作者的待遇却没有给予应有的重视和保障，如上海试点中承担主要社区矫正矫正工作的社会工作者的工资标准是本科的每月2000元，专科每月1500元（四金和个税除外）；而北京社区矫正人员的额外编制工资标准在800—1200元之间；杭州市某区还出现了因为经费不够，拖欠从事社区矫正工作的司法社会工作者的工资达几个月的情况。②而且社会工作者与社区矫正公职人员的待遇上差异也影响了矫正工作者的积极性。比如，上海试点中同在一个街道工作，承担大体相当的工作量，司法所工作人员每月可以拿到几千元工资，还有各种福利，抽调监狱干警（司法社工）每月可以拿到七、八千元工资，而属于社会团体的社会工作者却只能拿到1500或2000的工资。这种待遇上的显著差异，使得一些社区矫正工作人员的工作积极性锐减，一些高学历、高能力的社会工作者开始跳槽，造成了矫正队伍的不稳定和人才流失，严重影响矫正工作的效果。可见“既要马儿跑，又不要马儿吃草”是不行的。为此，我们一方面要采取措施保障社区矫正工作者的福利待遇，同时也应重视分配的合理性。

三、完善我国社区矫正工作者队伍建设的思考

　　（一）我国社区矫正工作者队伍的组建

　　1．社区矫正工作者队伍组建的依据

　　要组建一支科学的社区矫正工作者队伍，首先应明确开展社区矫正工作哪些人员的参与是必需的。这是由社区矫正的性质及其任务和工作内容决定的。

　　社区矫正的性质是什么？一般认为，社区矫正是一项严肃的刑事执法工作，与一般的社会工作是不同的。③就我国当前正在开展的社区矫正试点而言，尤为如此，因为我国社区矫正的对象是被决定管制、缓刑、假释、监外执行和剥夺政治权利的犯罪人，社区矫正是在社区中执行对这些犯罪人的刑罚，因此它的性质首先是一项非常严肃的刑事执法活动，需要专门机关和人员严格依照法律来执行。然而，社区矫正毕竟与传统的监禁矫正存在区别，它是将罪犯放在社区而非置于监狱等传统的监禁机构，其最终目的是帮助罪犯顺利回归社会，成为一个社会正常人，因此必然要求充分利用社区各种资源，动员社区内的各种群众力量参与矫正工作。可见，社区矫正除了其刑事执法的一面，还有社会充分参与的一面。因而，社区矫正应是刑事执法和社会参与的结合体，在人员组建上应是专门人员和相关社会力量的结合体。

　　此外，要科学组建我们的社区矫正队伍，还应明确社区矫正的任务和工作内容。依“两院两部”《通知》规定，社区矫正的任务包括“执行刑罚、教育罪犯和帮助罪犯”三项。具体的工作内容有对罪犯的日常管理、组织公益劳动，帮困解难、对罪犯的教育等。当然，由于我国社区矫正尚处于试点阶段，各种制度不健全，许多工作内容尚未开展。而西方发达国家中社区矫正的内容相当丰富，如在监管方面：首先需要对服刑人员进行风险和需要评估，然后对其分别采取一般的管理、强化的管理或特别的管理。同时要承担或协助对赔偿、罚款以及社区服务等惩罚项目的执行，根据服刑人员的表现采取适当的奖惩措施，另外还要承担撰写判决前的报告，假释前的报告的任务；在矫治方面：有许多不同的项目，如家庭的咨询、个人的咨询、健康的关心、针对滥用毒品和酒精的矫治处遇项目、对服刑人员的干预性服务，对不同类型服刑人员的特别矫治项目等；在提供服务方面：主要包括提供技术的培训以及提供工作信息，向有关部门推荐，帮助服刑人员寻找工作，帮助处理家庭矛盾。④与这些工作内容相适应，西方国家如美国、加拿大社区矫正中，监管任务是由属于国家公务员序列的缓刑官、假释官承担的。当然，社区矫正也有社会工作者和志愿者的参与，但他们的任务是根据社区矫正工作的需要，发挥在对罪犯的矫治以及帮助与服务方面的作用。⑤随着我国社区矫正的发展，其内容也会不断的更新，因此我们应该未雨绸缪，在社区矫正工作者队伍建设方面作好准备。由社区矫正的任务和工作内容可以看出，社区矫正是一项法律性、专业性和社会性很强的工作，应配备专门的刑事执法人员，也应整合各种社会力量协助社区矫正工作的开展。

　　2．社区矫正工作者队伍的具体组建及职责划分

　　根据社区矫正工作的不同性质和内容，同时依据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第2条规定：“社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，……。”我们可以组建法律地位和身份特征不同的这样两类社区矫正工作人员，即社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员。其中专门国家机关的工作人员就是指社区矫正执法人员，而起辅助作用的社会团体和民间组织成员及社会志愿者即社区矫正辅助人员。

　　（1）社区矫正执法人员

　　社区矫正执法人员是指在社区矫正中负责刑罚执行事务的国家工作人员。这类人员担负着具体的刑罚执法职能，负责办理社区服刑人员的法律手续，负责监督和控制社区服刑人员的行为，落实法律规定的对社区服刑人员的惩罚。⑥

　　从其他国家的做法看，社区矫正工作者首先包括专门从事社区矫正工作的国家公务员。如日本的保护观察官是地方委员会的事务局以及保护观察所配备的国家公务员，他们“根据医学、心理学、教育学、社会学以及其他相关更生保护的专门知识从事保护观察、人格考察其犯罪者的更生保护以及相关预防犯罪的工作”。⑦

　　当前，我国社区矫正试点中的社区矫正执法人员主要是指司法行政机关社区矫正部门的国家公务员（尽管当前我们说公安机关仍为执法主体，而司法行政机关为工作主体，但执法和工作究竟有何界限却难以分清），具体承担着对社区服刑人员的管理、监督和考察，负责对社区服刑人员的考核、奖惩，负责组织有劳动能力的社区服刑人员参加公益劳动，负责组织社会力量发挥其对社区服刑人员教育、服务方面的作用等。可见，社区矫正首先是一项刑事执法工作，专门的社区矫正执法人员的工作是其核心。

　　当然，由于我国的社区矫正尚处于试点阶段，司法行政机关作为社区矫正的执法主体是否合理有待于进一步的论证。目前学界对此争论颇多，笔者比较赞同设立专门从事社区矫正工作的刑罚执行机构，其中的工作人员也就是社区矫正执法人员。他们承担的职责应包括两个方面：一是具体的非监禁刑罚执行活动，包括对社区服刑人员的监督、控制、考核奖惩等方面的惩罚职能，对社区服刑人员开展各种教育活动的教育改造职能以及为社区服刑人员提供工作机会，开展技能培训及提供各种咨询的帮助服务职能；二是对各种社会力量参与社区矫正进行组织、协调和指导的职能。

　　（2）社区矫正辅助人员

　　社区矫正辅助人员是指协助社区矫正执法人员开展有关社区矫正工作的人员。他们的主要职责是在社区矫正执法人员的组织、领导或指导下，根据工作职能的划分，对社区服刑人员开展某些方面的工作。⑧社区矫正辅助人员一般包括专门从事社区矫正的社会团体、民间组织中的成员以及社会志愿人员。

　　①从事社区矫正的社会团体、民间组织成员

　　如在美国，社区矫正工作主要是由矫正局中的社区矫正部门中的工作人员负责，除此之外，非盈利性的私人机构在社区矫正中发挥着重要作用，这些机构与政府的缓刑和假释部门签订合同，在社区中为当事人提供服务。如康涅狄格州的中途训练所近年来发展迅速，每年提供对2200个当事人的服务。它为社区服刑人员提供个人和小组的咨询、教育、滥用毒品和酒精的服务、爱滋病的教育、避免重犯、激怒的控制、有效工作的训练、读写能力、生活技能的训练、钱的管理和社区服务等。⑨

　　再如日本，日本的社区矫正辅助人员包括保护司、改造保护事业法人组织中的成员。保护司“以服务于社会的精神，在帮助犯罪者改善和更生的同时，努力开发引导预防犯罪的社会舆论，为地域社会环境的净化，有益于提高个人以及公共福利为使命。”保护司的职责在于除了从事地方更生保护委员会或者保护观察所指定的事务以外，可以从事一些属于保护观察所掌管的事务，如谋求为帮助犯罪者的改善更生或预防犯罪的舆论宣传活动；谋求为帮助犯罪者的改善更生或预防犯罪的民间团体的协助；协助旨在预防犯罪的地方公共团体。更生保护事业法人是由法务大臣许可从事改造保护事业的民间团体，它从事持续性保护、临时性保护以及联络助成之事业。“持续性保护事业”，是指将有必要更生保护的人员收容在一定设施内，帮助提供住宿、教养、训练、医疗或者就职，进行生活指导等；“临时性保护事业”是帮助斡旋住处、医疗或者就职，贷给或给予费用，生活商谈等；“联络助成事业”是指帮助“持续性保护事业”、“临时性保护事业”所指的各项事业的开发、联络、调整或者协助进行。⑩

　　由于社区矫正的本质在于要整合和利用社会资源，发动群众力量参与矫正，因而各国都比较重视发挥社会团体、民间组织等社会力量在社区矫正中的作用。当然，我们也必须明确，这些民间组织中从事社区矫正的人员与国家机关中的社区矫正执法人员的法律地位及所起的作用是不同的，表现在他们民间组织的社区矫正人员不能从事所有的社区矫正工作，特别是不能从事与刑罚执行有关的活动，而只能从事某些帮助性的工作，如在对罪犯的矫治和服务领域发挥其作用。

　　我国当前社区矫正试点中有些省市已经认识到民间组织参与社区矫正的重要性，如上海成立了新航社区服务总站，北京成立了阳光社区矫正服务中心等专门从事社区矫正的社会团体。然而，如前所述，一方面，由于我国社区的发展很不成熟，社会团体参与社区矫正的潜力还远没有被发掘出来，因此我们要在加强社区建设的同时，充分发动社区资源参与社区矫正工作，从而降低我们的行刑成本，提高社区矫正的效果，最终帮助罪犯顺利回归社会；另一方面，尽管有些试点对社会团体成员参与社区矫正给予了足够的重视，但对于他们在社区矫正的法律地位如何以及应承担哪些工作内容，我们在认识上出现了偏差。如在上海试点中，社会工作者成为了社区矫正的主要工作力量，承担着几乎全部的社区矫正工作，这种状况与他们客观上的法律地位发生了冲突，造成了很多工作难以开展，有些工作做起来“名不顺，言不顺”，也由此，有些社会工作者认为应把社会工作者纳入司法行政机关编制，这说明我们对社会工作者的定位出现了问题。因此，我们在强调充分发挥社会团体成员作用的同时，更要明确社会团体成员在社区矫正工作中的地位和作用，应当让其承担与其社会工作性质相符合的社区矫正工作。对此，我们可借鉴国外做法，由社会团体成员承担对社区服刑人员矫治、服务方面的工作，如职业培训、就业指导、各种咨询等活动。

　　②社会志愿人员

　　社区矫正辅助人员中除了专门从事社区矫正工作的民间组织的成员外，还包括一些零散的民间志愿者。这些志愿者利用自己的业务时间，无偿提供服务和参与社区矫正。

　　由于吸收志愿者参与社区矫正有很多优点，比如，可以补充专业矫正人员的不足，可以增强服务的个别化，能够给犯罪人提供更多的技能和知识，同时也有助于公众认识社区矫正工作。因此，大多数国家社区矫正都吸纳了大量的社会志愿者参与，如加拿大矫正服务局1995年对42个矫正机构的调查显示，在这42个矫正机构中，共有9544名志愿人员。11而且，志愿人员在参与社区矫正方面已经相当成熟，他们关于志愿人员的构成、要求和选拔、活动规则、权利义务以及其工作改进等都形成了较为完善的制度。国外社区矫正领域的志愿人员发挥着多方面的作用，主要有：提供就业帮助，为服刑人员请教师，为服刑人员寻找机会；当好行为榜样；进行社会控制；充当文化教育、职业技能教育和社会技能教育方面的教师；对服刑人员进行观察、诊断，了解他们，搜集有关他们的信息，聆听他们的看法等。12

　　我国大部分试点中也组建了社会志愿者队伍，且对其构成、任职条件、选拔程序等也做了相应的规定。目前社会志愿者通过开展各种专业咨询，“一帮一”结对子帮教等多种形式，参与对社区服刑人员的矫正工作，在帮助服刑人员顺利回归社会方面发挥重要作用。随着我国社区矫正试点的不断推进，相关机构和组织应该积极创造条件，为社会志愿者提供参与社区矫正的适当途径，以增强社区矫正的后备力量，这一方面可以提高社区矫正的效果，同时也能够增强公众对社区矫正的认可。当然，由于社区矫正是一项法律性、专业性很强的工作，我们必须对志愿者在其中所起的作用有正确的定位，同时社区矫正执行人员应加强对社会志愿者的指导、培训和监督，以不断改进他们的工作，避免消极后果的出现。

　　(二)社区矫正工作者的准入资格、素质、选拔程序及培训

　　社区矫正是一项专业性、法律性和技术性都很强的工作，对矫正工作者的能力、素质等都提出了较高的要求，因而，必须重视选拔及培训等工作。

　　1．社区矫正工作者的准入资格

　　如前所述，社区矫正工作者包括社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员，其中社区矫正执法人员作为社区矫正工作的主导力量，各国对其准入资格一般都作了比较严格的规定，而对于社区矫正辅助人员一般比较注重对其任职能力的培训。

　　在美国，自从20世纪50年代，其缓刑和假释协会建议所有的缓刑和假释工作者应该至少具有学士学位，最好具有至少1年的研究生学习经历或全日制的矫正领域的经历，以利于在这一岗位上有效地履行缓刑和假释工作的职能。美国社区矫正工作者的平均学历水平高于监狱工作者的平均水平。从实际情况看，目前美国的社区工作者绝大多数均具备学士学位，其中一部分具有硕士学位。13专业要求一般是刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面。

　　同时，我国学者也提出了社区矫正执法人员任职资格的建议，如大部分学者认为：矫正工作者应当具有社会学、教育学、心理学、法学等专业知识；具有大学本科学历和学士学位；有一定的社会个案工作经验；操行良好等。

　　笔者认为，社区矫正执法人员应具备如下资格方能任命：（1）学历及专业要求：需具备大学本科学历和学士学位，并具有在大学社会科学领域如社会学、心理学、法学、教育学、精神病学等专业的学习经历；（2）工作经历要求：有一年以上在社会机构从事工作的经历；（3）培训要求：社区矫正工作者上岗之前应接受过矫正机关一定期限的培训；（4）品行要求：社区矫正工作者需无违法犯罪记录，品行良好。

　　2．社区矫正工作者的素质

　　在美国，社区矫正工作者要有效地开展工作必须做到：（1）能够发展与被矫正人员之间高质量的人际关系，并且有热情、真诚和灵活的品质；（2）能在具体工作中有模范的行为；（3）他们不仅需要采取惩罚的手段，而且需要对罪犯的积极的正面行为给予支持和鼓励；（4）在是非面前要立场坚定，对罪犯的负面的态度和行为敢于持否定的态度。14

　　关于社区矫正工作者的素质，我国有学者也作出了总结。如学者刘强认为，社区矫正工作者应具有下列基本素质：（1）掌握在社区中执法的基本内容和要求，社区矫正工作者应当准确把握法律法规的有关规定以在合法的前提下开展工作。（2）把握在社区中对罪犯进行改造和矫正的特点和规律，矫正工作者需要把社会学、犯罪学、心理学和有关学科的基本理论和常识运用于对罪犯的改造和矫正，发现罪犯犯罪的主客观原因，针对具体情况进行矫正。（3）学会社会工作者应该具有的工作能力和工作方法。社区矫正工作者需要更多了解社区的总体状况与基本特点，学会利用社区资源有效预防和控制犯罪；掌握个案社会工作、群体社会工作、社区社会工作以及其他间接社会工作方法。（4）提高在社区矫正工作中的创新意识。15

　　基于社区矫正工作的性质和任务，社区矫正工作者除了具备相应的的政治素质、身体素质外，更重要的是要具备从事社区矫正工作的特别素质要求，以适应工作的需要。借鉴国外的做法，同时结合我国相关学者的观点，笔者认为，社区矫正工作者应具备下列素质：？(1)基本素质：热爱社区矫正工作，有爱心，具有奉献精神，忠于职守，在工作中具有创新意识；（2）工作素质：具备一定的社会个案工作知识和经验，包括洞察人的心理及情绪变化的能力，处理纠纷的能力；熟悉相关法律知识并能运用到实践中处理相关问题的能力；熟悉所在辖区内各机构及组织的工作内容，并充分运用这些资源的能力；（3）知识素质：法学理论与实务，心理学的基本理论与实务，社会行为学原理，管理学知识等的理解和运用（4）责任素质：对服刑人员情况的保密责任，对服刑人员的帮助和服务责任，以及执行相关法律法规的责任等。

　　3．社区矫正工作者的培训

　　对于社区服刑人员的矫正是一项非常复杂的专业性工作，而且，服刑人员的再社会化也是一件困难的事情，对服刑人员的各种矫正活动无不涉及法学、犯罪学、心理学、社会学、教育学等各学科知识。因此，矫正工作要获得成功，必须对社区矫正工作者进行一定的培训。

　　（1）社区矫正执法人员的培训

　　在我国台湾地区，社区矫正执法人员的培训已经走上专门化的轨道。它设有培训矫正人员的专门机构，即台湾法务部矫正人员训练所。该机构在行政架构、培训的安排、课程设置以及规章制度等方面，都很有特色。台湾矫正人员的培训分为职前培训、在职培训、升职培训。职前培训是矫正人员正式参加工作前的培训，通常在任职后的第一年内实施；在职培训由矫正人员训练所负责，基层管理人员两年至少接受一周的在职训练，以达到“训用合一”的目的；较有特色的是升职培训，即后备干部的培训。其培训课程包括一般法律课程、辅导与咨询课程、通识课程，矫正理论课程、矫正法规课程、监所实务课程和技能课程。16可见台湾矫正人员的培训制度已经相当完备，值得我们借鉴。

　　当前我国试点中社区矫正工作者上岗前都要经过一定时间的培训，但社区矫正工作者素质的提高，不是“扫盲班”“速成班”所能解决的。而且，试点阶段，会不断有新的规章制度出台，新挑战、新问题也会层出不穷，因此培训工作应当制度化、专门化。具体我们可借鉴台湾的做法。①在矫正机构内设立专门的培训组织，负责培训的各项事宜，包括制定具体的培训计划如组织培训教师，设定培训内容，安排培训的时间、地点以及对培训的效果进行评估，进而改进培训计划等工作。②依据培训对象和培训目的的不同，分为岗前培训和在职培训。即社区矫正执法人员在正式工作前，必须接受至少3个月的岗前培训，必须通过培训内容的测试，测试合格再经过至少6个月的工作实习，实习期满，通过对实际完成工作能力的测验，方可正式上岗。由于社区矫正具有很强的挑战性，仅仅岗前培训难以适应日新月异的社区矫正工作，因而还要进行在职培训。我们应根据需要确定在职培训的周期，形成制度。同时也可依突发状况进行临时的在职培训，以适应我国试点初期情况多变的实际情况。此外，从基层矫正人员开始，矫正人员每晋升一个级别，都要进行培训。③设置科学的培训课程。因培训对象的不同课程的设置也应有所不同，但由于同为从事社区矫正工作，因而一些基本的课程是固定的，具体我们可根据需要设置以下类别的课程：一般法律课程、矫正法规课程、矫正理论与实务课程、社会工作课程、管理学课程、人际关系课程、一般技能课程等。？

　　授课教师的来源可以是大学相关专业教师，实务部门的工作人员以及社区矫正管理机构的人员。

　　（2）社区矫正辅助人员的培训

　　由于社区矫正辅助人员中的社会团体、民间组织的成员一般为专职工作人员，对他们的培训在程序和形式上可参照对社区矫正执法人员的培训，建立健全教育培训制度。具体而言，要建立专职社区工作者的岗前培训和执业培训制度，要坚持系统培训与重点培训相结合、业务培训与实地考察相结合，定期对专职社区工作者进行政策理论、法律法规、业务技能的培训。对于此类专职工作人员的培训，有学者指出，应注意下列问题：17

　　①通过任务分析证实对社会团体、民间组织成员进行培训的必要性。

　　②进行培训工作的人员本身必须是合格的人员，只有这样，他们才能对社会团体、民间组织成员进行正确有效的培训。

　　③应当用书面形式规定必要的培训内容和恰当的培训方式。

　　④培训的内容应当是新颖的、先进的。

　　⑤应当书面规定熟练掌握培训内容的具体措施。

　　⑥那些不满足于仅仅从培训课程中学习的人员，应当有机会得到额外的培训。

　　⑦在培训过程中，应当对培训活动进行密切的监督，以便准确了解他们在培训中的进步情况。

　　此外，当前我国试点中尽管大都组建了社会志愿者队伍，但对志愿人员的培训几乎处于空白。社区矫正是一项严肃的事业，它不仅需要人们的献身精神和对社区矫正事业的巨大热忱，而且需要良好的专业工作能力和知识，因此社区矫正要充分利用兼职的志愿人员开展矫正工作，就必须对其进行培训。培训工作应有专门培训机构中的专职人员负责，同时应对志愿人员参与社区矫正工作的状况进行调研，发现其工作中存在的问题，进而确定培训的内容，并对培训活动产生的效果进行跟踪调查，以了解志愿人员是否在培训活动中获得了进步，并且这些进步是否在实际的矫正工作中体现了出来，产生了好的效果，从而不断的改进培训工作，最终实现社区矫正预定的工作目标。

　　（三）社区矫正工作者的工作量

　　工作量的计算主要是根据工作人员分管的案件数。如美国，社区矫正工作人员负责的案件量因罪犯的危险程度的不同而有所区别，据2001的统计，一般监督中缓刑官与缓刑罪犯的比例为1：33，强化的监督中为1：28，电子监控为1：15。加拿大的西部太平洋地区下设四个假释区，四个区下设22个中途训练所，65个假释官，共管理1100个联邦社区矫正对象，假释官与假释对象的比例为1：17。18澳大利亚新南威尔士州，现有68个社区矫正中心，有4900名工作人员，管理着1.8万矫正对象，比例为1：3.7。19意大利全国在20个大区的68个省设有社会服务中心，共计1400余人，负责约6000名罪犯的狱外执行工作，社会扶助员与矫正对象的比例约为1：4.3。20而德国各州缓刑帮助者的工作量都很大，如黑森州的缓刑帮助者与缓刑罪犯的比例是1：70，巴登符腾堡州是1：80。21

　　可见各国社区矫正工作者的工作量各不相同，甚至相差悬殊，然而社区矫正却都取得了较好的效果。究竟何为最佳的案件量难有定论，研究表明，矫正效果与案件量的多少没有绝对的联系，甚至在一些研究中表明了工作人员管理较多。案件的比管理较少案件的效果更好一些。22这一研究结果使我们认识到工作量的大小不仅与案件的数量有关，它至少还应与矫正对象的危险程度、需要程度等相关情况以及矫正工作人员的素质有关。因而，在试点初期，我们在确定社区矫正工作人员的工作量时，至少应考虑如下因素：

　　（1）我国社区矫正的现状。由于我国社区矫正处于试点阶段，是一项全新的事业，各种制度尚在建立过程中，没有现成的模式可供遵循，社区矫正工作人员只能在工作中不断的摸索，因而对较大的工作量会产生无所适从的状况；

　　（2）服刑人员的危险程度、需要程度。一般而言，服刑人员的危险程度越高，存在的问题越多，相应的需要工作人员投入的时间和精力就越多。所以，我们首先应对服刑人员进行分类，以分类结果为基础，根据花在不同类别服刑人员身上的时间来确定工作量；

　　（3）社区矫正工作人员的素质。显然，工作人员素质、能力及工作作风等的差别直接影响其工作效率，当前我国社区矫正工作人员的素质偏低，恐怕难以胜任较大的工作量。

　　总之，我们应在不断完善摄取矫正各种管理制度，特别是分类管理制度，以及不断提套矫正工作人员素质的基础上，确定科学的工作量制度。

　　（四）社区矫正工作者的待遇

　　在我国，由于社区矫正执法人员一般属于国家公务员序列，其待遇通常能够获得保障。而当前在我国社区矫正试点中，专职从事社区矫正工作的社会团体、民间组织的工作人员待遇相对较低，影响了其工作的积极性，也难以吸引高素质人才。在国外，社工的地位相当于医生和律师，受人尊敬，属于中产阶级收入水平。在香港，社工专业毕业生一般要比其他专业毕业生的薪水高出约20％左右，初级社工月薪在1．2～1．8万元港币，高级社工年薪能达到40万元以上。23由于目前社会工作者从事社区矫正更多的是一种谋生手段，而非仅仅作为自我价值的实现形式，因此我们应相应提高社区矫正中社会工作者的待遇，在确定其待遇时，至少应当考虑以下因素：（1）他们所承担的工作量的多少。即应当根据按劳分配的原则科学设定其待遇；（2）一个试点区域内不同地区之间的平衡。相同的工作性质和相同的工作强度应获得大体相同的待遇，相同的工作量而享受不同的待遇，或者相同的待遇而承担不同的工作量都是不合理的，会造成社会工作者心理上的不平衡。

　　此外，参与社区矫正的志愿人员尽管是无偿提供服务，但并不排斥给他们提供一定的补贴或津贴，补偿他们在从事矫正工作中花费的费用，如交通费、通讯费、资料费等。

注释与参考文献

　　①郭建安，郑霞泽.社区矫正通论[M].法律出版社，2004.131

　　②http://www.qtfz.gov.cn:8080/zjfx/show.jsp?id=538

　　③刘强.社区矫正的定位及社区矫正工作者的基本素质要求.法治论丛，2003，（2）

　　④刘强.我国社区矫正中的管理体制弊大于利.法学，2005，（9）.32

　　⑤刘强.中外社区矫正之区别与思考.中国司法.2004，（4）.59

　　⑥吴宗宪.论社区矫正工作人员的种类与名称.中国司法.2005，（12）.60

　　⑦刘强.各国（地区）社区矫正法规选编及评价[M].中国人民公安大学出版社，2004.483

　　⑧吴宗宪.论社区矫正工作人员的种类与名称.中国司法.2005，（12）.61

　　⑨刘强.美国刑事执法的理论与实践[M].法律出版社，2000.248-249

　　⑩刘强.各国（地区）社区矫正法规选编及评价[M].中国人民公安大学出版社，2004.484-485