作者：方正起
来源：《中国军转民》 2014年第2期
方正起
军民融合式发展，是党中央、国务院、中央军委着眼国家和军队建设战略全局作出的重大决策，对于加强国防和军队现代化建设，促进富国和强军的统一，具有十分重要的意义。党的十八届三中全会，明确提出要推动军民融合深度发展，为我国现阶段加快推进军民融合式发展指明了目标和方向。然而，从理论研究和实践情况看，深入推进军民融合式发展，必须以十八届三中全会精神为指导，深入分析我国军民融合发展中面临的主要问题，充分借鉴国外军民融合发展的成功经验，不断探索推动我国军民融合深度发展的战略举措。
一、当前我国军民融合式炭屣中存在的重要问题
近年来，军地相关部门对如何实现军民融合式发展，在理论和实践上都进行了积极探索，取得了一定成效。但随着军民融合式发展战略的深入推进，一些深层次的矛盾和问题开始出现，制约着军民融合式发展向纵深推进。
（一）思想认识存在偏差
从整体上看，军民融合式发展是一项实现军地双赢的战略举措，但在市场经济条件下，国家、地方政府、军队、企业均是不同的行为主体，各自存在独立的利益。军民融合必然带来相关利益调整，但制度激励不相容，各利益主体对军民融合的认识各不相同，为军民融合式发展设置了认知障碍，从而导致相关主体对军民融合式发展产生被动乃至抵触心理。这在极大程度上影响了军民融合式发展的深入推进。
从地方来看，一些部门和地区国防意识和观念不强，在经济建设中贯彻国防战略需要考虑不足；一些地方政府往往从局部利益和眼前利益出发，认为军民融合式发展给经济建设增加了成本，看不到军民融合式发展给地方经济发展带来的效益。当军队提出国防和军事需求与当地经济建设发生冲突时，则积极性不高，只把军民融合式发展停留在口头和文章之中，对短期内经济建设的成效的重视程度会远大于军民融合所产生的长远利益的关注。
从军队来看，长期以来计划经济形成的自成体系、自我保障等观念还具有一定影响，对民用技术和民间人才不够信任，利用民力进行军事建设和军队保障的驱动力不足。军民融合式发展涉及体制编制调整和职能的再分配，会使得一些单位和个人的利益在改革中会得到削弱，使其自觉或不自觉的产生某种抵触情绪。有些单位片面强调保密，担心与地方单位合作会出现泄密和安全事故。有些单位错误认为军民融合主要是利用国家和社会的资源来为军队建设服务，注重的是“拿来主义”，强调的是单向“为我服务”。
（二）宏观层面缺乏统筹
军民融合式发展事关国家安全和经济发展全局，涉及各有关部门的利益调整，不是单靠某个层面或部门就可以解决的，需要依靠国家政策和军政部门协同推动。在上世纪五六十年代，我国之所以能把国防科研、中科院、民口工业部门、高校、和地方科研5个方面力量都统一组织起来，干了“两弹一星”等许多大事，一个重要原因就是有一个既能管军又能管民的高层领导机构。然而从现实来看，目前，军民融合式发展还缺乏国家层面统一的、权威性的组织协调机构，与军民融合发展相关的相关机构大多数分散在国务院各部和军队四总部。如1994年成立的国家国防动员委员会，作为国务院、中央军委的议事协调机构，在衔接军地国防动员建设方面发挥了应有的作用，但并不具有推进军民融合发展的总体协调管理职能。2007年成立的国务院中央军委军队后勤社会化工作领导小组，主要负责协调军队后勤保障社会化工作。2008年，国务院新一轮机构改革明确了国家发改委的宏观规划和统筹协调职能，但其权威性仍然不够，而且统筹经济建设和国防建设、协调推进军民融合发展的职能主体仍然不够清晰。国家宏观决策层面对军民融合式发展统筹规划的缺失，在深层次上制约了国防经济军民融合式发展的推进。
（三）制度法规不够健全
建立健全与军民融合式发展相适应的政策法规，是推进军民融合式发展的政策依据和制度保障。近年来，国务院相关部门相继颁布了《国防动员法》、《国防科技工业产业政策纲要》、《关于力支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《武器装备科研生产许可实施办法》以及《关于非公有制经济参与国防科技工业健身的指导意见》等若干政策文件，为推进军民融合式发展提供了有力支持。但是从整体来看，这些制度法规只是从促进国防经济军民融合式发展的某一个方面进行了规范，并不系统全面。在实际工作中，推进国防经济军民融合发展无法可依的现象仍然比较严重，这在一定程度上制约着国防与经济的军民融合式发展。一是缺乏推进军民融合发展的综合性法规。虽然《国防法》对国防和军队建设融入社会经济发展总体规划提出了总体要求，但不够具体缺乏可操作性，相关的法律法规也不配套、不完善。二是相关法规制度不完善。现有的一些法规制度对军民融合过程中政府、军方、企业等各相关主体的职责规定较为笼统，缺乏可操作性，导致实际工作缺少基本遵循，容易造成相关主体不作为、乱作为现象的发生，例如，《合同法》规定，发生战争、自然灾害等不可抗力情况时，合同双方可以不履行，但没有明确合同承包商在军队执行任何任务时应给予不间断的服务保障。此外，还有些法规制度相互矛盾，内容冲突。如《中华人民共和国私营企业暂行条例》第十一条规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”，这明显与当前颁布实施“民参军”的相关规定相矛盾。
（四）管理服务不够到位
推进军民融合式发展，最终还是需要政府来落实。然而，当前由于政府在推进军民融合式发展中的管理服务仍然不到位，存在着职能越位和职能缺位的现象，影响了国防经济军民融合式发展。一方面，政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而影响军民融合的有效运行。当前政府在军品市场上的定价模式、行政管制等方面的规制，就是政府越位的鲜明体现。应该说，军民融合式发展与国防安全直接相关，政府实行严格的管制和审批制度是必不可少的，但如果政府的管理活动超出了一定的范围，对一些本来属于企业日常管理范围的事情也要进行严格的审批，就必然导致企业运行效率的损失，从而影响到企业军民融合的积极性。另一方面，在军民融合式发展中，由政府管的事情政府没有去管，以及政府该管的事没有管到位，从而在市场无法调节的某些地方出现了“真空”，导致市场机制的积极作用或市场功能不能得到充分发挥，从而影响和制约军民融合式发展的有效运行。政府在军民融合式发展中的缺位现象，主要表现在信息咨询支持不足，使得民用企业难以全面了解和掌握军队相关的需求信息，军队也不能及时掌握社会资源和地方经济建设的情况，这种条块分割和封闭式管理，造成社会资源的极大浪费，难以实现国防资源和民用资源的统筹安排和优化配置。
二、国外军民融合发展的经验借鉴
冷战结束后，军民融合式发展成为世界主要国家采取的共同发展道路。虽然各国在实现军民融合式发展中采用的具体模式和方式各有不同，但其基本内涵有着许多共性，可为推动我国军民融合深度发展提供经验借鉴。
（一）颁布政策法规，通过立法确保军民融合式发展
加强法制建设，是确保军民融合式发展的重要前提。长期以来，世界主要国家根据自身实际情况，通过完善法律法规，制定规划计划来推动军民融合发展。如为了推进军民结合，鼓励军民一体化发展，提高私营企业参与国防科技的积极性，充分利用民用科技产品，美国国会先后推出了《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》、《1994年联邦采办改革法》、《1998年国防授权法案》等法律文件， 20世纪90年代以来，俄罗斯政府先后出台了《俄罗斯联邦共和国防工业军转民法》、《俄联邦国家国防订货法》、《关税税率法》和《俄罗斯国防工业军转民法》等，对国防订货承包商的选择方式，对承包商给予经济上、政策上的鼓励以及国防工业如何军转民等，都通过法律条文的形式确定了下来。除美、俄之外，21世纪以来，英、法、印、日等国为保障军民融合式发展，也都出台了一系列促进军民融合式发展的相关法律法规，为保障军民融合式发展起到了非常重要的作用。
（二）健全管理体制，从国家层面加强对军民融合的管理
从发达国家军民融合发展的实际情况来看，军民融合式发展不是社会的自发行为，也不是市场经济的自然产物，而是国家行为和国家意志的反映。要实现国防部门和民用部门的真正融合需要依靠国家政策进行引导，国家高层统筹协调，政府和军队管理部门共同组织管理和协调推动。各主要国家在推进国防工业军民融合过程中都成立了相应的管理机构和组织协调机构对这一进程进行引导和控制。如美国在国家决策和宏观调控层推行军民融合式发展的机构主要有国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构。这一层次的机构主要是通过颁布法律和制定相应发展战略，来确定军民融合的一些实施措施。俄罗斯也成立了国防科技工业委员会，负责军品和军民两用产品的进出口、武器装备的研制、国防工业人才队伍建设等。该委员会的成立，使得俄政府更有效地控制了国防工业，加速了国防工业的发展步伐。日本则是由总理大臣任主席的国防会议或安全保障会议负责有关军民融合式发展的决策，涉及军民融合式发展的战略由总理大臣任主席的国防会议负责最终的审批和决策。尽管各国具体的顶层机构设置的形式不同，但是各国都把顶层机构的设置作为推动军民融合的重要组织保障。
（三）完善运行机制，运用市场化手段促进军民融合式发展
市场是经济社会发展资源配置的基础平台。世界主要国家在推进军民融合式发展过程中，除了政府的宏观调控之外，非常重视发挥市场机制在配置军地资源中的作用。一是注重企业的市场化改造。世界主要国家政府为推进军民融合式发展，都对国防企业进行股份制改造，通过所有制形式调整，吸引更多利益主体进入国防工业。许多国家减少了国家直接经营的企业，或者全盘私有化，或者持有部分股份，将直接管理转变为间接管理。这样做不仅可使政府退出微观管理领域，而专注于其宏观管理职能，而且能最大限度地吸引资金，构成与诸多民间企业、科研、金融机构利益相关的共同体，使国防企业的发展得到全方位的支持。其次，注重利用国内国外两个市场。面对国防订货不足，一些竞争力强的承包商从企业发展战略的角度开始进行“强强联手”，这种强势企业的合并不限于国内，甚至跨国进行，集数国的资源、技术和人力建立强大的跨国企业。如美国宇航工业界波音和麦道公司的合并；以法国和德国宇航工业基础为核心的欧洲航空、防务与航天公司( EADS)，通过不断吸收欧洲更多国家的宇航工业，其竞争能力和实力也不断增强。第三、组建科研——生产——金融联合体，把资金技术与生产有机融合。即把本国的国防企业、科研单位和金融机构通过交叉控股或者持股的方式联系起来，形成科研——生产——金融一体化的联合企业。近几年，俄罗斯、波兰的国防企业均采用这一战略对国防工业进行重组，有效解决了国防企业自主创新动力不足，资金不足的发展瓶颈问题。
（四）选准关键领域，全方位推动军民融合式发展
军与民在多数领域、多种项目上都可以结合。美国是世界上军民结合程度最高的国家。它利用先进的科学技术和雄厚的经济力量，在众多领域和较大范围内实行了军民融合。其他国家虽然与美国不在同一经济技术水平之上，也都从本国国情出发，坚持军民一体化方向，有选择有重点地推进军与民的结合。从世界范围来看，世界主要国家推进军民融合的领域主要有：一是技术领域融合。一些主要国家政府均制定政策优先发展军民两用技术，促进军民两用技术的双向转移，积极采取措施推动两用技术的产业化进程。例如德国为了保持在武器装备的技术优势，将加快军民两用技术作为国防科技研究工作的重点。英国政府帮助科研机构将两用技术推向市场，快速实现其商业化应用。二是人才领域融合。世界主要国家认为，任何类型的军事专业技术人员在民间都有众多的“孪生兄弟”，稍加“接口”，作补差训练就能成为很好的军事专业技术能力，没有必要花大钱招募、训练士兵做老百姓也能做的工作。三是军队保障领域融合。随着军队的现代化和战争形态的变化，外军更加重视把社会力量和资源作为军队后勤的重要组成部分，把越来越多的保障任务甚至以前只由军队承担的核心后勤工作分包给地方企业，利用民力实施保障的范围不断扩展。四是基础设施领域融合。各主要国家都在大型基础设施建设中全程贯彻了“高速公路与快速通道相结合，高速公路与飞机跑道相结合，高速枢纽与战储基地相结合”的原则，实现基础设施的军民互通互用。
三、推动军民融合深度发展的战略举措
推动军民融合深度发展，必须以党的十八届三中全会精神为指引，立足我国国情军情，充分借鉴国外军民融合式发展的经验做法，多渠道多路径进行系统推进。
（一）着眼动力，树立军民融合新理念
军民融合式发展，涉及权责的重新划分和资源的优化组合，既是道路的变革，更是思想的解放。在新的更高的起点上推进军民融合式发展，必须进一步解放思想、转变观念、统一认识。要强化全局意识。各主体必须打破狭隘的本位主义、部门利益和个人利益的束缚，强化国家利益至上的观念，增强军民融合的责任感、使命感和紧迫感，确保地方利益服从于中央利益，军队利益服从于国家利益，行业利益、部门利益以及个人利益服从于全局利益。要强化开放意识。各级地方政府要更新观念，不能把经济建设中贯彻军事需求作为一种负担，而应当将其作为关系地区经济全面、协调、可持续发展的重要工作来抓，以高度的责任感和使命感来推进这项工作。军队在谋划国防和军队建设时，不能把眼光局限于军队和国防体系内部，要主动依据地方经济社会发展的全局来规划，主动考虑军地资源共同发展的可能，主动加强与地方党委、政府和企业的沟通交流。要强化共赢意识。军地双方都要充分意识到融合发展能够优化资源配置、提高发展效益，积极发现双方利益的交叉点和结合点，增强融合的主动性、积极性和创造性。
（二）着眼基础，完善军民融合体制机制
体制机制是军民融合的桥梁和保证。努力形成科学的军民融合体制机制，对走出军民融合困境、实现军民融合又好又快发展具有根本性、长远性意义。要完善组织领导体制。各级要成立军民融合议事协调领导小组，下设办公室和专家咨询委员会，赋予其统筹规划、制定政策、重大决策和总体协调等职能。要完善综合协调机构。明确政府的发展和改革委员会作为宏观调控部门的国防职能，把统筹经济建设与国防建设协调发展作为一项基本职责和日常工作。要充分发挥政府的主导作用，构建军民融合式发展的主观引导机制。政府要引入知识产权机制，推动军民两用高新技术双向转型；要建立军民中介机构，鼓励支持民营企业参与国防科研生产；要健全科技资源共享协调机制，实现基础研究、产品设计、及时和产品采购的军民互动合作；要形成完善建立国家投入为主、地方财政为辅、社会统筹为补充的经费保障机制，形成各利益主体的共赢格局。要发挥市场的平台作用，引导国防经济资源的合理配置。积极探索军民融合式发展的市场化路径，打破国防经济领域的行业壁垒，发挥价格在国防经济资源配置中的基础性作用，促使多元投资、多方技术、多种力量向国防建设集聚，同时又使国防建设成果向经济社会领域输出，从而使得国防资源与经济资源的使用配置达到最优，实现社会经济的最优发展。
（三）着眼规范，健全军民融合法规制度
军民融合式发展是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，需要科学的制度支撑。必须遵循制度设计的基本准则，着眼解决军民融合式发展中突出的矛盾和问题，加快论证出台有利于军民融合式发展的制度体系。一方面，要健全政策体系。应针对当前面临的主要瓶颈问题，确定各融合领域中政策制度设计的侧重点。具体而言，在投资政策上，应进一步扩大国防投资范围，细化国防投资的准入和退出政策，为民营企业提供更多的投资机会；在完善市场管理政策方面，应着力完善军品价格政策，创新价格生成办法，构建利益补偿激励政策，以充分调动地方单位和个人承担国防义务的积极性；在技术标准方面，要建立军民通用技术标准体系联合制定制度，及时完善技术标准体系，构建军地公用标准信息平台，在安全保密上，要制定安全保密规定，加强保密管理，严格规定保密审查的程序，确定公开生产和保密生成的范围，确保不发生泄密和技术扩散行为。要另一方面，要完善法规体系。要围绕军民融合发展的实际需要制定或完善相关法规制度，尽快研究出台军民融合法、武器装备采购法、军地投资协调规则等新法规，为推进军民融合发展开辟空间。要及时修订完善相关法规，在既有的法规中补充军民融合的相关条款，充实关于军民融合式发展相关的内容，为推进军民融合式发展铺平道路。
（四）着眼重点，找准军民融合关键领域
军民融合式发展涉及方方面面、千头万绪，要求必须能够统揽全局，统筹兼顾。同时还要需求和可能等因素，切实把战略指导的重点转向那些关键领域，并加以重点发展，以此来确保军民融合式发展战略目标的实现。当前及今后一段时间内，军民融合的重点应该体现在以下领域：一是军工经济领域融合。军工企业是国民经济的重要组成部分，具有相当丰富的科技资源和人力资源优势以及大量的军转民和军民两用技术成果，是军民融合的重点领域。应从市场机制、产学研结合、政府政策投入等多个机制入手，健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域，实现军工行业和经济发展的“双赢”。二是人才队伍建设领域融合。军地人才通用性强，理所当然是军民融合的重点领域。应通过教育培训融合、加大人才交流、实现人才共享共用等方式加强人才队伍建设融合。三是军队保障领域。应继续拓展军队保障社会化领域，将军队和地方的保障资源融合为一体，一体筹划、一体运作、一体保障，形成与我军建设要求和社会主义市场经济发展相适应的新型保障体系。
（作者简介：方正起，军事经济学院国防经济系主任、教授）
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