关于新形势下国家粮食安全战略的思考
摘要：我国政府历来高度重视粮食安全并取得了重大成就。在粮食需求刚性增长、粮食增长面临资源环境等制约情况下，本文初步通过对我国粮食安全的判断，确立了粮食安全战略的3个目标，得出保障国家粮食安全的几项举措。
关键词：粮食安全，战略，措施
1.引言
纵观中国上下五千年的历史，粮食一直是历代王朝维护江山社稷的头等大事。百姓一旦温饱问题没解决，就会揭竿起义，进而动摇王朝的统治甚至推翻旧王朝的秩序。无论古今，粮食的地位是不言而喻的。
管子《治国》篇中曾有“民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富，国富者兵强，兵强者战胜，战胜者地广。是以先王知众民、强兵、广地、强国之必生于粟也”的论述。司马迁在《史记 .郦生陆贾列传》中写道，“王者以民人为天，而民人以食为天。”这是我国历代统治者重农抑商的一个重要原因。当今世界，粮食安全是与能源安全、金融安全有同等重要地位的全球三大安全之一，为各国政府和国际社会所高度关注。美国前国务卿基辛格曾说过：“谁控制了石油，谁就能控制所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了人类”。因此，粮食安全始终是事关国家安全、政权稳定、百姓安宁的大事。
国际上使用的是食物安全(food security)，在我国常翻译为“粮食安全”或广义上的粮食安全，它包括粮食和其他所有能够满足人体营养需要的食物。我国的粮食安全概念与国际通常使用的食物安全概念有一定差别，也可以称为狭义的粮食安全，主要是指大米、小麦、玉米、大豆和薯类的国内自给率。
新中国成立以来，党和国家领导人高度重视农业和粮食生产问题，始终把农业放在国民经济的基础地位，把粮食作为国民经济基础的基础，先后进行了一系列的改革，不断推进粮食生产基本条件的改善和粮食综合生产能力的提高，粮食产量跨上了一个又一个新台阶。特别是改革开放30多年来，我国粮食生产实现了历史性跨越，取得了举世瞩目的伟大成就。在粮食播种面积减少到2010年的10946.7万公顷的情况下，粮食单产水平迅速提高，亩产先后跨越了200公斤和 300公斤大关，总产量由30000万吨相继登上了35000万吨、40000万吨、45000 万吨和50000万吨的台阶，并跃居世界第一位，人均粮食占有量398公斤，达到世界平均水平，实现了粮食等主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，创造了用占世界9%的耕地养活了占世界21%人口的奇迹。
当前我国粮食安全形势总体良好。在工业化发展、城镇化推进和人口持续增加的情势下，我国粮食需求呈刚性增长趋势，耕地、水资源日趋紧张，粮食安全形势仍然非常严峻。党的十八大报告重申，“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给”，其战略要求是保面积、攻单产，依靠科技自主创新，持续提升粮食综合生产能力，并科学引导粮食消费，从产销两个方面双管齐下，才能稳定实现粮食的持续供求平衡。
新形势下粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家安全的全局性战略问题。考虑到粮食安全的重要地位和其需求的大国效应及连锁反应，中国口粮自给率须保持在95%以上，方可保障国家粮食安全。
2.对当前我国粮食安全的判断
《国家粮食安全中长期规划纲要(2008～2020)》提出到2020年全国粮食生产能力达到5500亿公斤以上、耕地保有量不低于18亿亩、粮食播种面积稳定在15.8亿亩以上、粮食自给率稳定在95%以上等目标。从目前来看，虽然2011年我国粮食产量已达到57121万吨，但粮食自给率总水平不足90%；且随着工业化、城镇化的发展，粮食需求刚性增加。饲料粮需求和食用植物油需求的刚性增长是我国粮食自给率下降的主要原因。
2.1大豆供给过渡依赖进口
从加入WTO以来，大豆进口快速增长，2010年进口量达到5400万吨，占我国大豆需求总量的近80%；同时，我国还进口了200万吨的大豆油，相当于1000多万吨大豆。大豆需求增长和国内生产资源与技术约束是大豆进口快速增长的根本原因。我国养殖业饲料和植物油需求快速增长还将继续延续一段相当长的时期，资源和技术约束也日趋明显。例如，1996年美国和巴西采用转基因大豆后，两国大豆的种植面积和单产快速增长，2009年美国和巴西的大豆单产分别达到2.7吨/公顷和2.8吨/公顷，比我国大豆单产(1.6吨/公顷)高70%左右。
2.2玉米供给安全不容乐观
玉米供给安全正逐渐从国内生产向国际市场进口转变。2010年是我国玉米从净出口国转变为净进口国的转折点。20世纪90年代我国玉米年均出口550多万吨，2003年出口曾达到1600万吨。之后，由于国内需求增长高于生产增长，2004—2009年玉米出口量年均下降260万吨左右，2010年成为玉米净进口国，进口157万吨，同时还进口了316万吨的玉米干酒糟用以部分替代国内的豆粕和玉米等饲料粮需求。随着我国未来畜禽和水产品需求的进一步增长，即使国内玉米产量继续保持年均2%～3%的增长速度，进口量以每年200万吨左右递增的局面仍将难以改变。
2.3口粮安全水平需要保障
真正能威胁国家政治社会稳定的核心粮食(口粮) 安全完全能够得到保障，大米和小麦这两种主要口粮作物的自给率在“十一五”期间都保持了100%的自给率，主要原因是我国居民消费结构变化所致。随着居民收入水平提高和城市化的推进，畜产品、水产品和蔬菜水果占食物消费的比例逐渐增加，人均大米和小麦消费已呈现长期的下降趋势。1990年我国人均大米消费量达到88公斤，之后逐渐下降到2000年的75公斤和2009年的60公斤，年均下降约1.5公斤；人均小麦消费量也从1990年的73公斤下降到2000年的65公斤和2009年的50公斤，年均下降约1.2公斤。预计这种需求的刚性下降还将继续。
3.国家粮食安全战略目标的确定
3.1粮食供给目标
供给目标是粮食安全战略的首要目标。其基本含义是：粮食供给能够满足全国居民生活和经济发展对粮食的需求，实现粮食供求平衡。这种平衡包括总量品衡和结构平衡。总量平衡是指一定时期内粮食供给总量与该时期其粮食需求总量基本平衡。结构平衡是指粮食供给结构与需求结构之间的基本平衡，还包括品种结构、质量结构、地区结构之间的平衡。市场经济和对外开放条件下保障粮食安全供给的目标并不等同于产量目标。粮食供给总量应由本国生产和进口两部分组成，粮食供给目标的实现应积极利用粮食对外贸易。
3.2粮食流通目标
完善配套的粮食流通体系既是提高粮食流通效率的前提，又是粮食安全应急保障的需要。粮食流通目标的基本含义是：在现有粮食流通设施的基础上，着眼于完善布局、改善结构、提升功能，建立起功能匹配、设施先进、调运灵活的现代化物流体系；在全国形成粮食生产—运输—储备—加工—销售有机连接的粮食产业链；构筑铁路为主、公路和水路为辅的运输通道，贯穿散装为主、包装为辅的全国粮食走廊；形成功能完备的粮食市场体系，完善粮食批发市场，规范粮食期货市场，逐步形成公平竞争、规范有序、全国统一的粮食流通大市场，降低粮食物流成本，提高粮食流通效率。
3.3农民增收目标
收入预期是农民从事生产经营活动的基本依据。农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给。农民的收入预期不好，政府的安全供给目标已难以实现。农民增收目标的基本含义是：确保农民粮食生产成本通过市场交换得到补偿，不断提高种粮农民收入，使城乡之间、不同地区之间的居民收入差距保持在一个合理范围。近年来农民增收的难度越来越大，农民收入问题不仅是一个经济问题，而且日益成为一个社会和政治问题。在这种情况下，政府通过不断完善粮食直接补贴、保护价收购和各种生产补贴政策，具有十分重要的意义。
4.实施国家粮食安全战略的重大举措
4.1运用农业科技丰产战略
粮食播种面积和单产是我国粮食生产能力增长的两大关键要素，其中单产提高是提升粮食综合生产能力的核心驱动力，稳定粮食播种面积则是其必要条件。在人口持续增长、耕地日趋减少、资源日益紧缺和全球气候变化等多重压力下，持续提高粮食单产已成为确保我国中长期粮食安全的战略主攻方向。因此，在保障12亿亩粮食用地、16亿亩粮食播种面积的基础上，通过自主创新培育突破性新品种及其研制综合配套技术，持续提高单位产出，是确保我国粮食安全的第一选择，也是长期的战略选择和根本出路。
4.2建设10亿亩高标准永久粮田
目前，我国现有耕地中，约12亿亩用于发展粮食生产，其中高产粮田面积仅2.5亿亩左右，中低产田近80%左右。要保障粮食和主要农产品稳定供给，实现农业可持续发展，必须大规模改造中低产田，建设高产稳产农田，解决单产提高的制约因素。要像建设高速公路、高铁那样实施高标准农田建设规划，努力建好10亿亩的高标准农田，使其实现稳产高产、节水节肥、高效环保、持续利用，并划为永久农田，作为国家粮食安全最坚实的基础。
4.3加强缺粮地区的生产建设
近年来，我国南方粮食产量所占比重不断下降，这对全国粮食产量可持续增加十分不利。由于南方年积温较高、作物生育期长，其复种潜力远高于北方。应通过实施粮食生产“南恢北增”的思路调整，稳定增加南方粮食生产总量与比例，可发挥南方水资源丰富优势，提高资源利用率、保持粮食安全的可持续性。其次，突破重点区域的制约因素，通过加大投入提升安徽、江西等地的粮食综合生产能力，通过治理盐碱实现环渤海尤其是海拔20 m以下地区大面积粮食增产，完全有可能。
4.4加大国家政策扶持
历史经验证明，国家政策支持是提高粮食综合生产能力、确保粮食有效供给的重要支撑。保障国家粮食安全需要构建一套稳定而富有弹性的政策支持体系，这是由粮食生产的特性和我国粮食生产发展的国际环境决定的。国家必须持续加大对粮食生产者的补贴力度，使其收入不低于种植经济作物等的收入水平，进而达到不低于外出务工收入水平，最终达到社会平均收入水平，确保种粮积极性。尽快形成长期稳定增长的转移支付机制，使粮食主产地的财政收入达到全国平均水平，提高地方政府抓粮积极性。
5.结语
国以民为本，民以食为天。粮食是人类赖以生存和繁衍的物质基础，粮食短缺不仅会引发饥饿，还将导致社会动荡、地区冲突，所以粮食安全问题至关重要。
“手中有粮，心中不慌”。粮食安全问题关系国民经济与社会发展的全局，解决好粮食安全问题也更需要全社会的共同努力。我们要充分利用“两个市场、两种资源”，在坚持立足国内的前提下，制定国际化的粮食安全战略体系，适当进口、调剂余缺，实现进口粮源有保障、低风险。今后，在国家粮食安全保障体系趋于完善的过程中应逐步将战略重点转向国家粮食安全综合保障能力提升上来。
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