内强素质 外树形象全力打造文明亲民服务和谐新城管——黄石市城管综合执法给我们的启示
最近，偶有新闻媒体对城管执法展开讨论，综合起来大体上在两种观点上对垒:一种观点倾向于“城管要对‘走鬼’宽容一些，小摊贩也很需要就业,如果把他们管得太紧，矛盾就会尖锐，不利于稳定。"另一种观点是“城管执法必不可少，城管执法要人性化，但城市不设防会带来大问题。”如果我们稍稍冷静一下，不难看出上述两种观点反映的正是一个事物的两个方面，二者不可偏废其一，并且可以通过努力，使之得到完善的统一。笔者不再从理论上加以赘述，在这里谨用湖北省黄石市城管综合执法的生动事例对上述问题进行诠释，让大家从中得到启示:
湖北省黄石是2002年经国务院批准的相对集中行政处罚权试点城市。黄石市城管综合执法局主要职能是行使国务院批准的“7+1”模式的相对集中行政处罚权和履行城市市容环境卫生行业管理。近几来年，按照“观念更新、机制创新、和谐发展"的要求，他们以观念更新为先导，以深化城管执法体制和创新工作机制为动力，以建设一支政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效的准军事化队伍为目标，以打造文明、亲民、服务、和谐新城管为主线，在创新中追求卓越的城市管理，坚持抓队伍、塑形象，抓重点、强服务， 抓亮点、严执法，积极探索实践城管综合执法新路子， 先后获得省级文明单位、全省建设系统“四五”普法先进单位、全市“双创”暨城市建设管理工作先进单位、全市城市建设管理项目创新二等奖等荣誉称号；并涌现出一批如全国城市管理先进工作者、青年岗位能手、市级劳模等先进个人；收到市民送来的锦旗20多面和为民执法、秉公执法感谢信30多封, 为优化我市城市环境，构建和谐黄石作出了积极的贡献。他们的主要作法是:
一、创新城管执法理念，铸造文明执法品牌
黄石市作为一个老工业城市,下岗工人和困难职工较多，就业形势严峻，下岗困难职工上街占道摆摊设点的现象十分严重。如何突破城市管理困境并跳出怪圈、如何化解城管执法中涉及群众利益的诸多矛盾,是城市管理执法必须研究解决的新课题。为此,他们在成立之初就将城管执法理念创新列入了重要议事日程。针对社会和执法队伍中存在的问题,适时敲定了“内强素质、外树形象、全力打造文明、亲民、服务、和谐新城管”这一工作主线，并进行了一系列观念、思路和方式方法创新，这些创新可简称为实施“二四三三素质形象工程"：
——着力“两个打造”。一是打造准军事化管理机关,二是打造准军事化执法队伍。通过准军事化打造，达到“内强素质、外树形象"的目的。为借鉴部队的一些好的作法和经验,磨练干部队员的意志,规范他们的行为，局成立不久，他们对机关干部和全部执法队员开展了为期12天的军事体能训练，并适时开展执法大练兵、大比武、大选拔，将军事体能和拓展协同适应性训练制度化。自军训后,各执法大队坚持每天集训并实行早点名、晚点评，培养队员的组织纪律
性，增强对组织和上级的服从意识，增强队员的工作责任心和集体认同、责任感。局机关实行周一、周五机关人员早上班集训制，对树立机关良好形象起了很好的促进作用。
——坚持“四个服务”。为全市招商引资、重点中心工作服务—-围绕全市经济建设、招商引资、重点工程、社会重要工作，他们及时开展了诸多执法服务。如全市招商引资项目的征地、拆迁、建设保障等。为市民、全社会服务-—在人性化执法、亲民执法方面,他们坚持晓之以理，动之以情，导之以行,帮之以需.几年来,通过各种途径，协助安置下岗摆摊人员300多人，本局也拿出200个清扫保洁岗位和60多名城管协管员名额向社会招聘下岗人员实现再就业。为城区、基层服务——只要城区需要,特别是大型整治活动，他们都是积极参与并全力支持。为促进基层社区市容环卫上台阶，他们已将市区的128个社区纳入城管执法管理范畴，并在15个社区先行试点,实施执法进社区工程。通过设立联络站，派驻执法队员,城管执法进社区已经初见成效.为政府相关部门服务。——作为受委托的执法单位，他们在受到相关部门的执法权委托后,按照“违法行为协查函”的要求，及时提供服务。
--加强“三个学习”。即纪律作风学军队、执法水平学公安、办案质量学法院.为使“三个学习”落到实处,他们多次组织培训,邀请驻军、公安、法院、市政府法制办等单位的专家、学者授课，就有关法律法规的应用、执法程序、城管执法典型案例、纪律作风建设等进行分析讲评.这样的培训理论联系实际，深入浅出，培训后大家都感到受益匪浅，并能在实践中学以致用.他们要求各执法大队每年进行2次法律法规学习考试，牵头组织2次全局性的典型案例分析讲评会，自行组织4次典型案例讲评会。与此同时，建立了与公安联合执法机构，成立了公安交警联合执法组，就车辆抛洒、渣土管理、殡葬车违规等联合执法；成立了城管公安三大队，主要查处阻碍执法，为城管执法安全提供保障。通过“三个学习”，城管执法水平和办案质量明显提高。
—-实现“三个转变"。由对抗管制型向亲民服务型转变—-旧式的城管执法多为对抗管制型，你乱摆摊设点我处罚你并赶走；你乱搭乱建，我处罚你并强行拆除„„诸如此类的作法尽管一时奏效，但只是治标而不能治本。为了治本,他们大力实施亲民执法工程，解决影响市容环境的问题,坚持疏导在前的原则，将亲情化、人性化、规范化执法体现在执法过程中,这样一来，市民群众对执法的理解和宽容度大为提升.由简单粗放型向程序规范型转变-—在执法过程中大力推行“3312"执法法，要求执法行动开始前，要3次与执法对象见面并上门做工作，协调解决与该项违法行为无关但与该违法行为产生有关的问题，融服务于执法之中，为人民群众服务，积极化解矛盾;在做工作过程中要有2次现场照相和1次录像，作为执法的证据；在组织现场执法时，必须要进行1次现场宣传告知，反复播放宣传录音带；在执法过程中，一定要做到录音、录像两种手段同时上。同时明确执法人员4条不可逾越的“警戒线”：在执法中做到打不还手、骂不还口;不准打“黑拳头"、踢“黑脚”；遭遇暴力抗法，不得以暴制暴；扣留物品、证据保全一定要手续齐全，并妥善保管.由突击整治型向长效管理型转变——在大力推行“3312”执法法的基础上，要求执法人员必须按“4个步骤"开展执法活动:第一步宣传教育、排忧解难；第二步分析情况，预防为主；第三步科学组织，严格执法；第四步长
效管理，日常控制。按照这个执法步骤，要求第一步没到位就不准转到下一步,这样可避免不必要的矛盾和纠纷，也有利于实现长效管理。
二、优化执法队伍管理，促进城管良性发展
城管工作纷繁复杂，点多、线长、面广,且敏感性强，透明度高。由于任务重，反复性大,长年与老百姓打交道,面对的多是弱势群体,涉及的多是社会存在的热点、难点问题。针对现实情况，结合行业特点,他们从体制创新入手,实现“四个优化”，有效地促进了城管执法步入良性发展轨道。
——优化队伍权属.由于历史原因,黄石市市城管执法队伍实行的是两级管理、属地为主，队伍设置在城区的体制，导致归属难统一、干部队员难交流、罚出多门难管理、政令不畅难调度等“四难”窘境，很难形成合力组织大型集中执法行动，使得社会对城管执法队伍和执法行为普遍呼声不好。面对严峻的现实，他们感到城管执法体制改革迫在眉睫，势在必行。经过多方努力，得到了市委、市政府和上级主管部门及各城区的支持,形成了“一级主体、垂直管理”的城管综合执法新体制。将中心城区的城管执法队伍上收到该局统一指挥，将边远城区的城管执法队伍委托城区管理，将违法建筑、车辆抛洒、渣土管理、殡葬车辆违规等专项执法集中，实现了城管执法的一级主体。城管执法体制创新后,带来了许多正面的良好社会效应。
——优化队伍结构。在改革过程中，他们本着“启用德才兼备能人，选好廉洁奉公干部”的原则，按照建设“准军事化”城管执法队伍的要求，采取“两考一训”（平时工作表现考核、应知应会业务知识考试、军事体能训练）、竞争上岗、双向选择、末位淘汰、待岗、转岗分流等措施,对执法队伍的综合能力进行了一次全面考评，使一批政治素质较高、业务能力较强的基层骨干走上了领导岗位。同时借助“两考一训”的结果,对成绩落后者实行待岗或转岗分流。其中有5名队员待岗、8名身体素质差的队员转岗.通过“两考一训"，有效地增强了干部队员的紧迫感和责任感，使执法队伍结构趋于优化。
——优化队伍素质。他们从机关干部到执法队员实行了统一着装、统一标志、统一持证上岗。在局机关建立领导干部廉政建设十不准、行政效能责任追究办法等制度.针对执法过程中从上到下、从内到外的说情，采取了三大举措抵制“说情风"：一是建章建制规范行政处罚行为，减少行政处罚的自由裁量权；二是严格执行城管执法“九条禁令"，堵住了执法人员索取、受贿和内部“说情"，避免办“关系案”和“人情案”；三是设立“说情登记簿”，并定期向市纪检监察部门汇报，让说情者望而止步。设立了“说情登记簿"三年以来，局班子成员带头遵守，作好表率，从我做起，从班子做起，自觉抵制说情风，拒绝被处罚当事人请客100余次、上门说情260多人次，拒绝当事人烟酒、礼金等6万余元，现在前来上门说情者大大减少。对不依法执法、不严格执法行为由纪检、监察部门启用行政效能监察机制，加大责任追究落实力度，抓正反典型，弘扬正气,狠刹歪风.三年来，先后共有12名违规违纪执法人员、15人次违规作业
的环卫清运人员在局系统内被处分或处罚,有效地规范了队伍的执法和环卫行业管理行为.另外,为了预防执法不公、执法腐败，他们改变了过去队员长期在同一路段蹲点执法的惯例，实行交叉轮岗制,同时坚持高标准、严要求，新招录了一批素质较高的协管员，基本实现了执法队伍的“重新洗牌”。通过奖惩激励机制的建立和运转,有效地规范了队伍的执法行为，提高并优化了城管执法队伍的自身素质。
——优化队伍装备。“有为、有威、有位”是该局新一届领导班子倡导的管理理念。该局通过几年来不懈的努力,克服人员少、经费不足、执法环境恶劣等诸多不利因素，克难攻坚,锐意进取，城市面貌发生了翻天覆地的变化,这与市委、市政府强有力的支持分不开的.一是执法队伍经费得到了保障。自执法队伍垂直管理以来，在他们的努力下,在上级部门大力支持下，执法队伍的经费基本得到了保障，出现了历史性的突破，由原来人头经费人均1.55万元到目前
4.3万元的跨越和飞跃,改变了由原来“放水养鱼”式的靠罚没款维持正常工作经费，到现在能够郑重向社会作出“城管执法不变相罚款、收费，违法建筑原则上只拆不罚款”等承诺.二是执法装备保障到位。该局已投入近百万元对全市200余名城管执法队员和协管员换了统一的标识服,投入200余万元购置执法车辆；为提高执法队伍快速反应、应急能力，为每个大队配备了装有无线车载传呼台的机动车辆，中队长级以上人员配备了无线传呼手机。三是队伍人员保障基本到位。该局为了弥补执法力量的不足，在社会上公开招聘大学生、退伍军人、4050人员60名协管员充实执法力量,解决了人员少的问题。四是建设了8个城管执法亭，将执法服务延伸到了街头。城管执法亭不仅改善了城管执法队员的工作条件，也为市民带来了便利，如长期供有打气筒、饮用水、创可贴、高锰酸钾药水等,只要市民“有求”，队员就“必应"。五是其它建设保障逐步到位。在市、区两级政府重视和支持下,各城区执法大队办公基地建设问题在逐步解决，下陆执法大队办公基地已建成，今明两年完成黄石港、铁山大队办公基地建设工作，其他单位按计划组织实施。现在城管执法队伍的形象在市委、政府和市民中得到了肯定和提升，实现了市容市貌好转、群众满意的“双赢”好局面。
三、创新城管执法机制,建立长效管理模式
为了走出执法管理“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈,针对城管执法的难点、盲点、焦点，在深入调查研究的基础上，结合黄石实际,他们积极探索实践“六个建立”的长效管理的新机制.
-—建立健全各项内部管理新机制。通过近几年的工作实践，该局结合实际重新修订和完善了各项规章制度，并编制了《黄石市城管综合执法制度汇编》，分工作职责、机关政务制度、机关后勤保障制度，城管综合执法管理制度四大块60余项制度和规定，特别在城管综合执法管理制度方面，加大工作力度。为了规范执法和行政处罚行为，先后建立、完善和健全了执法管理和行政处罚系列制度，如持证上岗制、执法公示制、执法责任人制度、执法监督督察制度、错案追究制、行政处罚听证制度、执法案卷评查制度、行政处罚“罚缴分离”制度、执法回访制度、执法案件处罚程序规定、重大行政执法案件集体审定制、考核办法、行为规范等等20多种规章制度，从立案、调查、取证到作出处罚决定,每
一个环节都制作了规范的法律文书.为了切实提高队伍的素质，以上制度汇编,做到执法人员人手一册，采取自学和集体学习的方式经常性的温故知新.同时,结合工作经常开展经典案例讲评、执法现场录象分析、模拟集中、综合执法等演练活动,组织法律知识闭卷考试,检验队员的学习、掌握、落实效果,全面提升执法人员的法律和专业素质。 ——建立市容环卫管理新机制。在全市推行了招标路段清扫保洁、执法捆绑管理考核，强化以主次干道“包卫生、包绿化、包美化、包秩序、包管理”为内容的“门前五包"和“垃圾袋装"工作，实行“门前五包、清扫保洁、严管重罚"三管齐下，基本形成了市民、门店、单位自律是基础，执法管理控源头，严管重罚作保障,环卫“一把扫帚扫到位”为关键的市容环卫管理新格局，全市市容环卫管理整体水平大幅提升。通过建立市民(单位、部门)、环卫、执法“三体联动",基本实现了长效化管理，并有针对性地解决了很多市容环卫管理方面的问题，如黑色时间、洒水降尘、车辆抛洒、占道经营等.
——建立城管督查整改新机制。为加强大市容管理，配套出台了《黄石市道路清扫保洁、城管执法检查考评实施细则》、《黄石市社区及小街小巷市容环境卫生检查考评细则》,通过车线联动进行巡回督检，发现问题，第一时间反馈整改，每周对检查发现的问题进行汇总通报,每月进行排名并在媒体上进行公布；同时，对全市128个社区和背街小巷进行检查排名通报;通过制订严格的奖惩办法,设立奖励基金，对排名第一的城区、路段给予不同标准的奖励;对一年内连续三次排名倒数第一的城区要求对相关责任人进行责任追究，对月排名倒数第一的招标路段实施经济处罚.通过奖优罚劣，极大地调动了各城区、各单位、各社区和相关责任人的积极性，同时设立了“12319”城管投诉热线,设置了无线寻呼快捷指挥系统，通过这些举措，狠抓大市容方面的领导批办件、人大代表和政协委员的有关议案、市民投诉的案件等的落实.
——建立源头管控综合执法新机制.突破部门体制障碍，组建联合执法队伍，建立联合执法、源头管控、标本兼治、整体推进等城管综合执法新机制。以联合执法、集中执法、交叉执法等方式，先后开展了“三子一乱”、“牛皮癣”、户外广告、车辆抛洒、建筑渣土、二轮摩托车载客、违法建筑、停殡送葬等多项整治活动。在这些整治活动中，充分发挥各职能部门的整体优势,组建联合执法专班,按照“整体联动、主体管控、快速反应、严管重罚”的管理思路，对重点部位、重点路段进行全天候巡查和监控，使市民关注的城管难点、热点问题得到较好解决。仅去年以来，共整治闹市区大小广告牌1800余处，清除“牛皮癣”15。6万处,清牌子治巷子理摊子9900多处，查处违章占道经营7。3万余处，查处乱搭乱盖乱挂1.1万多处,拆除违法建筑1950处计5。6万平方米（其中下陆、铁山、开发区共拆除近3万平方米），查处车辆抛洒2000余台次、教育、警告殡葬车违规者600余人次等.通过专项整治，市容市貌有了明显改观。
——建立违法建筑联防共管联动新机制。违法建筑查处是一项系统工程。他们坚持违法建筑“集中查处、以拆为主、联合拆除，条块管控”,对在建的新违法建筑“只拆不罚”.对全市违法建筑进行排查分类，建立数据库，将历史遗留
违法建筑、新建、抢建违法建筑区分对待和处理，并加强宣传力度，利用宣传车和各种媒体广泛宣传,并结合“执法进 社区工程”进行渗透性宣传。建立了“违法建筑查处直通车"制度,集中违法建筑查处权,改变过去多支队伍查处为现 在统一集中由市局机动大队一支队伍负责查处,各大队积极配合；对重大违法建筑案件，强化纪检督察部门跟踪督察、 严格办案，狠刹了违建风，违法建筑一度高发的势头得到遏制. ——建立岗位目标责任管理新机制。该局在执法体制改革后,为落实城管执法责任，顶住阻力，对队伍建设和城管 执法业务推行岗位目标责任、绩效考评、岗效挂钩、未位投汰机制。在此基础上，借鉴企业管理的经验和做法,打破现 在干部制度、人事制度、分配制度的限制，奖勤罚懒,奖优罚劣,将各类工作目标细化分类，实行“定人、定时、定岗、 定责、定管理标准、定奖惩制度”的层级式细化管理。同时，该局对队员履行岗责情况推行了两个考核：成立了专门督 查队，一是对市容执法管理情况考核，二是对队风队纪情况督查.一考一督，对各大队市容执法管理责任制落实情况有 明确的评价，按考查分数,奖优罚劣，对考核不合格的单位实行扣款。这个机制的建立非常有约束力，进一步规范队伍 的执法行为、执法程序、执法纪律，提高执法人员的自身素质和工作能力,从而全面提高了城管执法效率和执法水平。 （湖北省人民政府法制办公室 薛利群 湖北省黄石市城管综合执法局 周建国）
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