安全管理/管理杂谈
当前煤矿安全工作中存在的问题及对策
近年来，党中央、国务院高度重视煤矿安全生产工作，出台了一系列加强煤矿安全生产的法律法规和政策措施，各有关部门也做了大量工作。从总体上看，煤矿安全的各项法律法规日趋完善，责任追究的力度越来越大，科学的安全理念也正在逐步形成，煤矿安全形势趋于好转。但是与国际同行相比，我国的煤矿特别是乡镇煤矿的安全生产形势仍十分严峻，重特大恶性事故时有发生，各类安全隐患还十分突出。深刻反思事故背后暴露的问题，感到煤矿安全已到了立足实际、尽快制定治本之策的时候了。结合乡镇煤矿管理工作中的问题，对当前煤矿安全生产工作谈几点粗浅的看法。
一、乡镇煤矿的安全生产现状
上世纪80年代，随着国民经济的快速发展，作为基础能源的煤炭一度出现紧张的形势；在“有水快流”政策的引导下，乡镇煤矿应运而生，各地对乡镇煤矿采取宽松政策，允许“先上车后买票”。短短几年时间，各矿区乡镇煤矿星罗棋布，1997年全国乡镇煤矿达8.2万个（不含无证煤矿），产量6.2亿吨，占全国煤炭产量的46.6％。当时这一政策在解决能源紧缺、促进国民经济发展上起到了一定作用，但同时也带来了矿业秩序混乱、资源浪费严重、办矿条件简陋、生产工艺原始、安全生产环境恶劣等诸多问题，在一定意义上说也成为我国煤炭史上的一场劫难。
为根治混乱的矿业秩序，1997年以来各级政府开展了关井压产、关闭非法和布局不合理煤矿等专项整治活动，各地拉井架、填井筒，共关闭煤矿6万余个，煤矿数量大幅度减少。2001年以来，又开展了安全生产专项整治，明确了办矿条件、标准，加大了安全投入。通过一轮又一轮的整治验收，办矿条件得到了进一步改善，安全生产状况有所好转。到2004年底，我国尚有乡镇煤矿2.3万个，产量7.2亿吨，占全国煤炭产量的36.3％。但“冰冻三尺，非一日之寒”，乡镇煤矿的基础仍十分薄弱，矿业秩序和安全状况并未明显好转，安全管理工作尚未走上科学、规范、长效之路，进一步强化安全管理、促进乡镇煤矿健康发展刻不容缓。
二、存在的问题及原因分析煤矿安全生产工作中存在的问题是长期形成的，这其中既有体制和机制上的问题，也有投入和管理等方面的问题，主要表现在以下方面：
（一）管理力量弱化，存在体制缺陷。1999年，我国煤矿安全管理体制调整后，部分省、市煤矿管理部门被撤销、并转或降格，各级煤矿管理部门不同程度地存在规格低、专业人员缺、监管力量不足等问题，使煤炭行业管理弱化，综合管理缺位，造成煤矿安全监管、发展规划、勘探开发不能统筹考虑，严重影响了煤炭行业的健康发展。另外，煤炭管理部门职能交差重叠，责、权、利不统一，互相牵制制约，难以形成合力，影响了管理工作效率，削弱了部门工作人员的积极性和责任感，难免出现推诱扯皮现象，使煤矿安全管理缺乏权威性，决策缺乏科学性，工作缺乏高效性。
（二）从业人员素质低，安全生产管理水平差。煤炭行业从业人员素质低，专业人才匮乏，知识结构不合理，严重影响煤矿的安全生产。当前，国有大矿的大中专以上文化程度技术人员不足3％（发达国家达到了60％以上），现有部分技术人员也因待遇低、责任大、工作环境差纷纷跳槽，煤矿专业技术人才青黄不接，技术力量日趋薄弱，且已经出现断层。另外，煤矿固定工减少，现在大量使用的是农民合同工和轮换工，部分煤矿为减负降本，采取区域性生产承包，招聘的临时工流动性大，素质极差。特别是乡镇煤矿，专业人才奇缺，管理层几乎没有大中专以上专业人才，部分管理人员文化程度还相当低，不少竟是文盲，不懂规程，难以实施有效管理。煤矿工人文化程度更低，多为初中以下文化程度，且流动性大，几乎没有经过正规培训，可以说是低素质的人在从事高危险、高难度的工作；再加上煤矿技术水平和生产工艺落后，现场管理水平差，发生事故在所难免。
（三）企业主体责任意识淡薄，安全意识差。安全意识淡薄是当前煤矿事故多发的主要原因之一，纵观近年来的安全生产事故，无不与思想麻痹、重生产轻安全、违章作业、违章指挥等因素有关。随着煤炭价格的不断上涨，煤炭行业已成为暴利行业，煤矿特别是一些个体煤矿，为了利益“拼命”下达产量指标，工人为了挣钱“拼命”生产出煤，两个“拼命”是造成事故的直接根源；主要原因是企业的主体责任地位未落实，煤矿从业人员的安全意识淡薄。从法律角度看，违法后责任追究的力度太轻，无论发生多大的事故，矿主承担刑事责任的高限仅为7年有期徒刑，而且多数老板刑期间被保外就医，照样过着花天酒地的生活，甚至照样当老板。在如此情况下，形成了政府抓安全，企业抓生产，使安全与生产对立起来，企业弄虚作假应付检查，造成下面这样一种事故责任格局：挣了钱是老板的，死了人是外地的，责任是政府的。如此，使企业管理者的安全意识更加淡簿，侥幸心里在生产中占了上风。
（四）基础薄弱，超能力生产。在一定时期，国有大矿基本上遏制了3人以上重特大事故，可近一段时间河南、陕西、辽宁广东等省连续发生了煤矿特别重大事故，震惊了国内外。这并不是偶然的，因为潜在的隐患还十分严重，首先是历史欠账较多，在前一个时期，因市场疲软，煤炭行业亏损，煤矿投入不足，装备和人才基础薄弱；市场转好时间短，尚没有恢复元气，防灾、抗灾能力差。其次超能力突击生产现象严重，随着经济发展和乡镇煤矿的整顿和关闭，煤炭市场需求日趋增大，而煤炭安全生产能力锐减，供需矛盾日趋突出；目前煤炭价格一路上扬，为追求高额利润，部分煤炭企业不惜以牺牲安全为代价，铤而走险，冒险蛮干，严重超能力突击生产，煤矿势必不堪重负，险象环生。
（五）煤矿安全管理没有形成长效机制。近年来，各地确实加大了小煤矿的管理力度，各项政策措施日趋完善，但缺乏良性和长效管理机制。这种情况主要表现为以下形式：一是政策缺乏连续性，往往今天刚制定整改标准，明天又制定关闭政策，以“关”代“管”；有的煤矿刚刚通过整改验收，就被列入关闭范围，使基层无所适从，致使一些矿主逐渐对政策失去了信心和信任，不敢再投入。有的重生产轻安全，抢时间、拼设备突击生产，不仅影响煤炭事业的健康发展，也增加了基层管理工作的难度，为安全生产埋下了重大隐患。另外，关闭煤矿在某种程度上也进一步加剧了供需矛盾。我国煤炭占一次能源的70％，随着经济的快速发展煤炭供需矛盾日趋突出，如果单靠关闭矿井，必然进一步加剧供需矛盾；在经济杠杆的调节作用下，煤价暴涨，又进一步诱发煤矿突击生产，关闭矿井死灰复燃，所以，单靠关闭矿井只能是转嫁事故危机。再者，资源浪费也十分惊人，因为多数矿井被关闭后，其剩余资源便失去了开采价值，几亿年形成的不可再生资源将永远长眠地下。
二是管理缺乏针对性，发生事故不是深挖事故的根源、研究事故的普遍规律，从而采取针对性措施，而是以"停"代"整"，不论安全条件如何一律停产整顿（被喻为一人感冒大家吃药），并多以锁井停电为主要手段。这样以停代整、停而不整，基本上形成了事故--整顿--复产--事故--整顿这样一种恶性循环；由此，埋下了更多的安全隐患，其突出表现为：煤矿停产后矿井被淹、巷道失修，原整顿成果毁于一旦，再恢复时投入大、隐患多；停产后工人纷纷离矿另谋生路，复工时再招新工人，工人流动性大，职工培训流于形式，特别是新工人在熟悉环境、掌握基本劳动技能过程中极易发生伤亡事故。三是措施缺乏适用性，有些政策措施过于形式化，脱离当地煤矿的客观实际，虽制定了不少措施，真正贯彻落实的却很少。还有一种表现是以"个性"代替"共性"，任何煤矿发生事故，不论是个性还是共性，其他煤矿一律采取一样的防治措施，结果投入不少，费劲不小，效果不好。另一种表现是治"表"的多，治"本"的少，没有从抓"双基"入手制定治本之策，不根据实际需要制定针对性措施，而靠主观臆断，往往制定的措施不符合煤矿实际，使措施难以贯彻落实。有些煤矿对这种强行贯彻的结果是上有政策、下有对策、弄虚作假、欺上瞒下，结果措施不少，效果不好，有的还可能产生负面影响。
（六）缺乏制衡，彰显管理真空。乡镇煤矿事故多发，其主要原因是矿业秩序混乱，但追根溯源是管理体制的不适应。煤矿是高危行业，其事故隐患具有隐蔽性、突发性、复杂性，个体经营管理者的利益往往与法律、法规、规章相矛盾、相对立，煤矿企业管理者为了追求高额利润，一是靠减少投入降低生产成本；二是靠违规指挥组织生产，提高生产能力；三是靠违法生产非法占有资源；四是靠弄虚作假、拉拢腐蚀应付政府有关部门的管理和检查；五是技术和工艺落后，靠经验指挥生产。这些直接影响乡镇煤矿的矿业秩序和管理水平，必然导致事故隐患长期存在，根据海恩法则，事故在所难免。
三、对策建议特定的历史条件促进了乡镇煤矿的诞生和发展，而市场需求又决定了乡镇煤矿的历史地位；因此，短期内全部取缔乡镇煤矿并不现实，这就要求我们必须理清思路，实事求是地制定政策和措施，促进乡镇煤矿的健康发展。我们应切实从强化煤矿安全管理入手，一切以安全为标准，改变"一刀切"和"头疼医头、脚疼医脚"的管理模式，从抓"双基"入手，尽快建立良性和长效管理机制。
（一）加强队伍建设，理顺管理体制。要把煤矿安监队伍建设列入考核地方政府安全工作的一项内容，也作为考核领导干部重视安全工作的一项指标。为了切实加强煤矿监管队伍建设，要积极解决煤矿管理部门的编制、经费、办公场所、车辆、工资等问题，为其创造良好的工作条件。同时，进一步理顺监管体制，明确职责，理顺关系，压死责任，确保建设一支力量充实、责权利统一、精干高效的监管队伍，真正形成政府督办、部门监管、企业负责的工作格局，确保煤矿监管体制的良性运行。另外，尽快改变煤矿生产管理体制，实行矿管分离，煤矿企业的出资人拥有企业，但不参与煤矿的生产经营管理（特别是存在重大危险源的矿井），煤矿矿长、副矿长等管理人员由县级以下煤矿行业主管部门招聘或委托管理，煤矿管理人员的任命和工资待遇由县级以下煤矿行业主管部门管理。煤矿企业的出资人只是企业的"股民"，有对企业的经营监督权，但无权干涉煤矿生产管理，是企业的合法受益者。这些方法可以解决煤矿生产管理工作中存在的种种不良管理问题，特别是可以铲除滋生腐败的根源，促进矿业秩序的根本好转。
（二）加快人才培养步伐，充实人才队伍力量。按照煤炭行业的客观需求，一方面扩大大中专院校采矿专业的招生规模，同时，制定相关激励政策，吸引更多的有识之士投入煤炭行业，以人才促安全，以安全揽人才，尽快解决技术人才断层和青黄不接的局面，逐步改善煤矿的知识结构，为安全生产奠定人才基础。另一方面，利用各级培训中心加大乡镇煤矿从业人员的培训，利用2～3年时间解决乡镇煤矿从业人员素质差的现状，力争使所有乡镇煤矿的管理人员达到采矿中等专业水平。煤矿工人的学历也不得低于初中以下学历，并经县级以上煤炭监管部门的培训，持证上岗，为安全生产奠定基础。
（三）落实企业主体责任，增强企业安全意识。要以增强企业安全意识为着眼点，除常规的宣传教育、警示教育外，主要还是靠法律和制度的约束；要重新修订相关法律法规，进一步加大经济处罚和刑事责任的追究力度，对重特大事故的主要责任人施以重刑，让企业主感到死不起人、不敢死人，使安全意识真正溶入其灵魂。同时，强化煤矿生产现场管理，以班组为安全生产责任单元，建立矿长跟班制度、矿长交接班制度、班组专职安全监督员制度；每班至少设一名专职安全检查员，跟班巡回检查存在的隐患并督促及时整改，做到解决隐患不出班。煤矿要一级抓一级，层层抓落实，引导煤矿企业自我完善、自我提高，逐步形成要我安全为我要安全的氛围。
（四）加大安全投入，提高企业本质安全水平。要进一步加大安全投入，按规定足额提取煤炭生产安全费用，按照隶属关系，由县级煤炭管理部门统一收取管理费，一矿一账，专款专用。为提高企业的本质安全，可统一采购机电产品，确保安全投入，切实解决煤矿图便宜使用假冒伪劣电器设备问题，奠定煤矿安全的物质基础。另外、根据煤炭市场需求，科学制定煤炭开发计划，加快新建和改扩建矿井的建设进度，提高煤矿安全生产能力，维持煤炭市场供需平衡，从源头上解决煤矿超能力生产的动因。
（五）加大检查力度，及时消除事故隐患。遏制事故重在消除隐患，因此必须在发现问题和解决问题上下功夫。安全检查要改变通知时间、地点的检查方式，开展突击性检查，严防煤矿企业弄虚作假应付检查，也利于通过安全检查掌握存在的隐患。对检查出的问题要"回头看"，跟踪督察整改情况，确保检查的质量和效果，严防检查走过场。同时，要建立隐患责任追究制度，解决只事后处理的倾向；要对各类事故隐患进行"量刑"，视情节给予经济处罚、停产或关闭；情节严重的按事故立案调查，并依法追究相关责任人的责任。要把责任人处理在事故前，逐步树立隐患就是事故的意识，真正做到安全监管"关口前移"。
（六）建立良性管理机制，促进煤矿健康发展。要认真研究当地煤矿现状和特点，解决煤矿安全管理弊端，向管理要安全：一是建立优胜劣汰机制，切实解决煤矿投入多少一个样、安全条件优劣一个样等"一刀切"式的管理办法；必须以安全条件为标准，结合安全状况实施分类管理，凡符合安全生产条件的准许生产，否则停产整顿直至关闭。二是建立科技兴安机制，进一步加大新技术、新工艺、新装备的研制和推广力度；靠科技进步淘汰危及安全生产的落后技术和工艺，提高煤矿企业的防灾和抗灾能力。三是建立安全质量标准化管理机制，始终把安全质量标准化作为煤矿企业的生产条件，任何时候达不到安全质量标准的煤矿都不准组织生产，从而把安全质量标准化管理贯穿煤矿生产管理的全过程。四是建立重点监控机制，根据煤矿自然灾害特点分类管理；县级以下煤炭管理部门必须清楚掌握辖区内每个煤矿的灾害特点、生产现场安全状况和主要危险源；县级以上煤矿管理部门必须清楚掌握各地区灾害特点，受水、火、瓦斯等重大自然灾害威胁的矿井等，以此分类制定监管措施，并按受灾程度分级管理。受水、火和瓦斯影响的矿井要重点监控，严看死守，跟踪管理，从而科学分配监管精力，实现科学管理。五是建立"一票否决"机制，要将安全生产列入考核干部和有关部门日常工作的重要内容，其考核结果对干部的任用和部门实绩实行一票否决。另外，对小煤矿凡发生3人以上事故或连续两次发现重大事故隐患立即吊销证照，关闭矿井。
通过采取这一系列的措施，完全可以促进煤矿企业安全健康地发展。
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