对现行银行结售汇监管的思考
结售汇制度是我国外汇管理的基本制度，结售汇监管也是外汇管理的中心环节。 从本质上讲，银行办理结售汇业务是代外汇管理部门履行在汇兑环节真实性、合规性审核的职能，因此，外汇管理部门对银行结售汇业务进行市场监管具有重要意义。
一、加强结售汇监管的必要性
目前，国家相关法规对外汇资金流出入环节限制相对较少，对跨境资金的监测重点放在了结售汇环节。新的《外汇管理条例》规定，除国家另有规定外，境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算。这样一来，跨境外币资金除明确以外币形式结算外，必须结汇后才能在境内使用；另一方面，从跨境流出的外汇资金来看，售汇是审核贸易、非贸易、资本与金融项目交易真实性、合规性的第一步，也是至为关键的一步。因此，结售汇环节作为监测跨境流出入资金的重点，对保证跨境资金真实性、合规性尤为重要。同时，加强结售汇监管对打击洗钱、地下钱庄、非法组织也具有重要意义，可为反洗钱、打击国际恐怖组织提供重要线索，是履行中央银行反洗钱职能的重要途径。
二、结售汇业务监管的现状
（一）银行分支机构结售汇市场准入方式定位模糊。
根据《国家外汇管理局关于调整银行即期结售汇业务市场准入和退出管理方式的通知》和《国家外汇管理局关于印发〈外汇指定银行对客户远期结售汇业务和人民币与外币掉期业务备案操作指引〉的通知》，除银行法人机构总部即远期结售汇市场准入实行核准制外，银行分支机构即远期结售汇市场准入均实行备案制，其中明确规定银行分支机构只要持上级行授权文件、《银行经营即期结售汇业务备案表》和远期备案报告向所在地外汇局分支局备案，即可开办即远期结售汇业务。然而，文件同时规定银行申请结售汇业务应具备一定条件，要求外汇局按照规定对银行落实相关的管理工作措施，并须在备案表上加盖业务专用章，对不符合规定的备案不予受理，这实际上是需要履行等同于核准制的系列程序。如此外汇局和金融机构从各自的角度产生了对准入管理不同的理解，“备案制”的提法制约了外汇局的事前介入职能。缺乏对金融机构办理结售汇业务有关的必备条件的审核，无疑增加了金融机构日后办理外汇业务的合规性风险，并对外汇局监管工作造成一定的不利影响。
（二）相关罚则可操作性不强。
行政执法的严格性和现行对结售汇违规行为处罚规定的粗糙性之间存在差异，具体情况的斟酌衡量缺乏依据，最终导致处罚不当或处罚执行不下去，制约了法规在约束结售汇违规行为方面的有效性。如在罚则中，对金融机构违反准入管理规定的处罚主要是“暂停或者取消其结售汇业务经营资格”，而部分银行反映，金融机构名称、地址等基本信息的变更一般由该金融机构办公室负责，而办公室业务人员并不了解相关外汇管理规定，导致部分金融机构超出20个工作日期限才办理变更备案手续，“暂停或者取消其结售汇业务经营资格”对于金融机构处罚未免过于严厉。又如《外汇管理条例》第四十七条对金融机构违反规定办理结汇、售汇业务的，没收违法所得，并处20万元至100万元罚款。这里对金融机构违反规定的行为一概而论，对于行为较轻的日常违规情况处罚不适当，且实际操作中难以执行，反而对监管造成了不利影响。
（三）金融机构自身结售汇内控制度制定执行有待加强。
在对外依存度低、外贸经济较落后的地区，金融机构的利润绝大部分来源于人民币业务，加之外汇管理政策变化频繁、风险突出、违规成本大，办理外币业务收益与成本明显不匹配。受利润的驱使，金融机构对外币业务的重视程度不如人民币业务高，在目前国际金融危机和进出口大幅下降的情况下，显得尤为突出。基层金融机构一般都是照搬上级行的结售汇内控制度，不结合自身实际情况，结果导致内控制度脱离实际，起不到真正的监管作用。即使制定了相对完善的内控制度，部分金融机构受人员变动、利润驱动等实质因素影响，在实际操作过程中，也没有将该制度落实到位，存在执行力不强的情况。
（四）金融机构结售汇统计数据监测手段亟待完善。
目前基层外汇局监测银行结售汇数据的手段以非现场监测为主，现场检查为辅。非现场监测主要通过银行结售汇统计系统和个人结售汇系统来完成。银行结售汇统计系统和个人结售汇系统能够互相验证的只是个人结售汇部分的粗略数值，对于明细类数据归类的全面性、准确性和完整性不能实现。对于机构和银行自身的结售汇数据，外汇局仅凭银行自主上报结售汇统计数据和说明审核其真实性，但无法及时监测银行逐笔办理结售汇的合规性、真实性及分类的准确性，只能凭辖区以往的结售汇情况来发现异常结售汇情况，受个人主观因素的制约，不可能甄别全部异常结售汇情况。即使发现异常结售汇交易主体，在现场检查过程中，由于交易主体的业务分散在不同的银行，致使外汇局调查取证十分困难，增加了基层外汇局监管的难度。
三、改进结售汇监测的相关建议
（一）进一步完善结售汇市场准入与退出等相关规定。
在目前即期远期结售汇市场准入、退出等管理规定的基础上，补充完善银行分支机构准入、退出的管理规定，将银行分支机构准入与退出相关规定进一步明确，消除以往由于外汇局和银行理解的差异，导致结售汇市场准入相关制度在实践中难以操作的弊端。
（二）细化补充金融机构违反结售汇规定的相关罚则。
增加市场准入、变更与退出方面以及违反规定办理结售汇业务处罚条款的可操作性，制定根据违反政策造成后果的程度、违规情节的严重与否来决定是否实施罚款和处罚金额的大小的处罚依据，以便于基层外汇局实际操作和执行，更好地起到警示作用，促进银行等金融机构合规经营外汇业务。
（三）升级外汇账户管理信息系统，实现对结售汇数据的逐笔监测。
《外汇管理条例》已经明确银行等经营外汇业务的金融机构应当通过外汇账户为客户办理外汇业务。借鉴个人结售汇系统和出口收结汇联网核查的经验，将机构的结售汇业务通过外汇账户系统办理，实现从总量监测、异常结售汇监测向逐笔监测的转变，提高结售汇统计数据的全面性、及时性、准确性和完整性。同时加强国际收支系统与外汇账户管理系统的衔接，便于外汇账户管理岗的人员及时提取国际收支系统的数据，适时监测结售汇数据的质量。
（四）强化对金融机构结售汇业务的事后监测。
首先，外汇局应加强对金融机构结售汇业务人员的培训，尤其是强化对新进业务人员的培训，发挥好宣传指导的职能；其次，外汇局与金融机构事后监督部门加强联系，督促其修订完善金融机构结售汇业务内控制度，使之切实可行、符合实际，起到真正的防范外汇业务风险的作用；再次，建立大额异常结售汇报告制度。根据辖区实际和以往结售汇情况，设置一定的金额和监测指标，对超出规定金额及达到预警指标的结售汇业务，金融机构须在办理该笔结售汇业务的第二个工作日，向外汇局做出书面说明，充分发挥金融机构前沿阵地的作用，便于外汇局及时监测异常结售汇情况，发现问题，及时向上级局反映。
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